Gemeentelijke administratieve sancties
(30-06-2006)

1) algemeen

Bij de wet van 13/05/1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties werd het artikel 119bis in de Nieuwe Gemeentewet gelast.

Voorheen konden de gemeenten politieverordeningen uitvaardigen en de overtreding ervan laten bestraffen door het voorzien van politiestraffen.
Deze betreffen de handhaving van de openbare orde sensu lato op het lokale vlak. Indien men deze plaatst binnen het gehele kader van de strafrechterlijke orde betreffen dit minder ernstige zaken die echter door de bevolking toch als enorm storend worden ervaren.
Wegens de overbelasting van het gerechtelijk apparaat worden processen-verbaal, in zoverre ze voor dergelijke zaken al worden opgesteld, al te vaak zonder gevolg geklasseerd door de bevoegde procureur des Konings.

Daarom voorziet het nieuwe artikel 119bis dat de gemeenten de overtreding van hun reglementen voortaan ook bestuurlijk kunnen afhandelen. Dit is het stelsel van de gemeentelijke administratieve sancties.

2) Oorspronkelijk

Doel van het systeem was om de gemeenten wat meer armslag te geven voor het daadwerkelijk voeren van een op eigen behoeften afgestemde lokale veiligheidspolitiek door:
1. niet langer volledig afhankelijk te zijn van de strafgerechten voor de bestraffing
2. zelf eigen accenten, prioriteiten en omschrijvingen vast te leggen in de vaststelling van de overtredingen

De regeling die werd uitgewerkt kwam hieraan tegemoet door enkel een bijkomende bevoegdheid, zijnde de mogelijkheid om administratieve sancties te voorzien voor de overtreding van haar eigen reglementen, aan de gemeenten toe te kennen en dit gekaderd binnen een duidelijk 2-sporenbeleid waarbij overtredingen ofwel louter administratief ofwel administratief én strafrechterlijk kunnen bestraft worden.

De latere wijzigingen zetten deze logica en bijgevolg ook de effectiviteit van de regeling op de helling:

- Zo werden een reeks artikelen uit het strafwetboek gehaald, waardoor elke gemeente ertoe gedwongen wordt deze in eigen reglementen op te nemen omdat deze gedepenaliseerde artikelen anders op haar grondgebied onbestraft blijven. In feite betreft dit niet het efficiënter maken van het systeem, want kort na deze wijziging werden een aantal van deze artikelen reeds gerepenaliseerd, maar het doorspelen van een taak van de federale overheid, namelijk instaan voor de naleving van strafrechterlijke bepalingen, aan de gemeenten zonder hiervoor in extra middelen te voorzien.
Aldus wordt duidelijk dat de finale doelstelling niet gelegen is in het daadwerkelijk wapenen van de gemeenten maar in het verhelpen van de gerechtelijke achterstand op een voor de federale overheid goedkope manier. Het volgende punt wijst eveneens in deze richting.
- Het duidelijk 2-sporenbeleid met in geval van samenloop tussen een strafrechterlijke en administratieve sanctie een beperkte periode (één maand) waarop de procureur des Konings dient te beslissen over het al dan niet strafrechtelijk vervolgen, werd verlaten. In eerste instantie werd het aantal procedures in geval van samenloop uitgebreid al naar gelang de kwalificatie (één maand en twee maanden). Dit betekent dat samenloop een verschillende regeling kent, met verschillend termijnen, in functie de overtreden bepaling.
Kort daarop werd voor één van de samenloop-procedures de beslissingstermijn voor de procureur des Konings verlengd (tweemaal twee maanden).
Hierdoor krijgt het parket opnieuw een grotere rol waardoor een werkelijk snel optreden van de gemeenten opnieuw illusoir wordt. Vandaar de vaststelling dat deze regeling zoals ze nu is uitgewerkt geen effectieve middelen in handen van de gemeenten geeft om krachtdadig signalen te sturen naar slachtoffers, daders en gemeenschap maar hoogstens toelaat om de gevolgen op te vangen van het seponeringsbeleid van het parket, maar zelden of nooit tijdig.
Het resultaat van deze aanpassingen is namelijk dat in de gevallen waar samenloop zich voordoet de gemeente pas 2 maanden na de feiten de administratieve procedure zal kunnen opstarten, met uitzondering van de situatie waarin de procureur op eigen initiatief en vervroegd laat weten dat hij geen vervolging zal instellen zonder daarbij het materieel element van de overtreding in twijfel te trekken.

3) Procedure

1) Gemeentelijk reglement

-De gemeenten kunnen de overtreding van hun reglementen of verordeningen met betrekking tot hun bevoegdheden sanctioneren met een administratieve of strafrechterlijke straf voor zover deze niet bestraft worden door een wetgevende akte.
-In afwijking van dit principe kunnen ze ook administratieve sancties voorzien voor feiten die nog steeds of opnieuw in een limitatief opgesomde reeks artikelen van het strafwetboek worden omschreven.
- Daarnaast blijven echter nog steeds een aantal voorheen strafrechterlijke bepalingen gedepenaliseerd . Hoewel dit niet de meest zwaarwichtige feiten zijn brengt dit toch voor elke gemeente afzonderlijk de feitelijke verplichting met zich mee om de in deze artikelen omschreven feiten in een gemeentereglement op te nemen omdat geen enkele juridische basis zal bestaat om op te treden tegen dergelijke gedragingen die plaatsvonden op het grondgebied van een gemeente die dit heeft nagelaten.

→ In de eerste plaats moet dus worden voorzien in een gemeentereglement om het systeem toe te kunnen passen.

2) Vaststelling

Principieel blijven de politiediensten bevoegd voor het verrichten van de vaststellingen. Enkel de vaststelling van gedepenaliseerde feiten waarvoor louter een administratieve sanctie is voorzien kan gebeuren door een, daartoe gemachtigde, ambtenaar. Aangifte bij de politie, die dan de basis kan vormen voor een vaststelling, kan voor deze feiten eveneens gebeuren door bepaalde ambtenaren van de openbare vervoersmaatschappij alsook door, daartoe door de gemeenteraad aangestelde, bewakingsagenten.

Belangrijk is dat de gemachtigde ambtenaar die de vaststellingen doet niet dezelfde kan zijn als diegene die in het verder verloop van de procedure beslist over het al dan niet opleggen van een sanctie.

3) Soorten administratieve sancties

In de eerste plaats kunnen administratieve sancties niet worden gecombineerd met strafrechterlijke, op dezelfde overtreding van een gemeentelijk reglement of verordening kan slechts een van beide worden voorzien.

De administratieve sancties kunnen de volgende vorm aannemen:
- geldboete, met een maximum van 250 Euro (het maximum van de politiestraffen)
- de schorsing van een door de gemeente afgegeven toestemming of vergunning
- de intrekking van een door de gemeente afgegeven toestemming of vergunning
- de tijdelijke of definitieve sluiting van een inrichting


Enkel de eerste sanctie kan door de aangewezen ambtenaar worden opgelegd, tot de drie andere kan slechts worden besloten door het college van burgemeester en schepen. Deze drie meer ingrijpende maatregelen kunnen bovendien slechts worden opgelegd na het overmaken van een waarschuwing aan de overtreder.

Tegen de beslissing tot het opleggen van een geldboete is een beroepsmogelijkheid voorzien bij de politierechtbank die uitspraak doet in laatste aanleg.
Tegen de beslissingen van het college van burgemeester en schepenen kan enkel worden opgekomen door middel van een vernietigingsberoep bij de Raad van State.

4) Diverse sporen in functie van verschillende categorieën overtredingen

Er werd reeds vermeld dat de inbreuken een verschillende behandeling krijgen in functie van de kwalificatie. Aldus worden de inbreuken die administratief kunnen worden bestraft, in de huidige stand van de wetgeving, opgedeeld in drie categorieën.

1) inbreuken die enkel administratief rechterlijk kunnen worden gesanctioneerd

2) inbreuken op een limitatief omschreven aantal artikelen uit het strafwetboek die administratief en strafrechterlijk kunnen worden vervolgd maar waarvan de strafvordering vervalt 2 maanden na ontvangst van het procesverbaal indien het parket niet reageert, vervaltermijn

3) inbreuken op een limitatief omschreven aantal artikelen uit het strafwetboek die strafrechterlijk kunnen worden vervolgd en ook administratief maar enkel in het geval dat het parket binnen een termijn van 2 maanden laat weten aan de gemeentelijke ambtenaar dat er een administratieve sanctie kan worden opgelegd, toelatingstermijn

I) Categorie I

Dit betreft alle overtredingen van gemeentelijke reglementen en verordeningen voor zover voor dezelfde overtredingen geen straffen of administratieve sancties worden bepaald door of krachtens en wet, een decreet of een ordonnantie.

Deze kunnen worden vastgesteld door de politiediensten of de door de gemeenteraad aangewezen ambtenaar. Voortaan wordt eveneens de mogelijkheid voorzien om in meergemeenten – politiezones een overeenkomst te sluiten waardoor de gemeenteambtenaren vaststellingen kunnen verrichten op elkanders grondgebied.

Op procedureel vlak dient het origineel van de vaststelling uiterlijk binnen de maand na de vaststelling worden toegestuurd aan de ambtenaar door de gemeente bevoegd verklaard voor het opleggen van de administratieve sancties. Indien het minderjarigen betreft wordt in elk geval een afschrift overgemaakt aan de procureur des Konings.

II) Categorie II

Deze omvat feiten die een inbreuk vormen op de bepalingen 526, 537, 545, 559, 1°, 561, 1° en 563, 2° en 3° van het strafwetboek. Inhoudelijk betreft dit: beschadigen van graven, monumenten en bomen; vernielen van afsluitingen en grensafbakeningen; het opzettelijk beschadigen of vernielen van andermans roerende eigendom op een wijze die niet specifiek geregeld werd in het strafwetboek; nachtlawaai; opzettelijk beschadigen van afsluitingen; feitelijkheden of lichte gewelddaden voor zover niemand gewond of geslagen werd en het geen belediging uitmaakt.

Het origineel van de vaststelling wordt uiterlijk binnen de maand erna toegestuurd aan de procureur des Konings en tezelfdertijd vertrekt een afschrift naar de ambtenaar.

Vanaf de dag van ontvangst beschikt de procureur over een termijn van 2 maanden om de ambtenaar in te lichten dat:
- ofwel onderzoek of vervolging werd ingesteld, ofwel hij oordeelt te moeten seponeren wegens gebrek aan toereikende bezwaren
- hij, zonder het materieel element van de overtreding in twijfel te trekken, geen gevolg aan de feiten zal geven

De eerste mededeling doet de mogelijkheid vervallen een administratieve boete op te leggen.
De tweede mededeling laat de ambtenaar toe voor het verstrijken van de termijn een administratieve boete op te leggen, zonder dergelijke mededeling kan voor het verstrijken geen administratieve boete worden opgelegd.

Na het verstrijken van de termijn kunnen de feiten enkel nog administratief worden bestraft.
Bij stilzitten van de procureur vervalt dus de strafrechterlijke vordering na 2 maanden en is administratieve sanctionering mogelijk.


III) Categorie III

Deze omvat feiten die een inbreuk vormen op de bepalingen 327 tot 330, 398, 448, 461 en 463 van het Strafwetboek. Inhoudelijk beslaat dit de volgende gedragingen: mondelinge, schriftelijke of feitelijke bedreigingen met aanslagen, daar valselijk over berichten; opzettelijke slagen en verwondingen zonder verzwarende omstandigheden; het uiten van beledigingen en diefstal zonder verzwarende omstandigheden.

Het origineel van de vaststelling wordt uiterlijk binnen de maand erna toegestuurd aan de procureur des Konings en tezelfdertijd vertrekt een afschrift naar de ambtenaar.

De procureur des Konings is in deze categorie eigenlijk nog steeds meester van de procedure. Een administratieve geldboete kan namelijk enkel worden opgelegd indien de procureur binnen 2 maanden laat weten dat hij dit aangewezen acht en zelf geen gevolg aan de feiten zal geven.
Bij stilzitten van de procureur bestaat in deze categorie bijgevolg geen mogelijkheid tot het opleggen van een administratieve boete en blijft strafrechterlijke vervolging mogelijk tot het verstrijken van de normale verjaringstermijn.

Alle gevallen van samenloop buiten de expliciet voorziene situaties zoals beschreven in categorie II en III worden behandeld zoals de samenloop in de categorie III.


5) Eigenlijke administratieve procedure

Voor elk van de drie hierboven beschreven categorieën bestaat het verloop van de eigenlijke administratieve procedure uit het volgende:

A) Indien de ambtenaar van oordeel is dat er reden is om de procedure aan te vatten deelt hij de overtreder bij aangetekend schrijven mee;
# de feiten die aanleiding gaven tot de procedure
# dat hij de gelegenheid heeft om binnen een termijn van 15 dagen zijn verweermiddelen schriftelijk uiteen te zetten en het recht om te verzoeken om een mondelinge behandeling
# dat hij het recht heeft zich te laten vertegenwoordigen of bijstaan
# dat hij het recht heeft zijn dossier te consulteren
# een afschrift van het proces – verbaal, als bijlage

B) Na verloop van deze termijn, aanvaarding door de overtreder of zijn eventuele mondelinge verdediging kan de boete worden opgelegd.
Binnen een termijn van 6 maanden, te rekenen vanaf de ontvangst van het proces – verbaal of de vaststelling, wordt deze beslissing ter kennis gebracht van de betrokkenen. Na het verstrijken van deze termijn kan geen administratieve geldboete meer worden opgelegd.

C) Het beroep bij de politierechtbank dient worden ingesteld binnen een maand na de kennisgeving. Deze oordeelt over de wettigheid en de proportionaliteit van de opgelegde geldboete.


4) Aandachtspunten

1) De gemeentelijke autonomie houdt in dat elke gemeente over een ruime marge beschikt om zelf te beslissen wat haar inziens onder het begrip gemeentelijke belangen valt en ze bijgevolg al dan niet kan reglementeren. Daarnaast is de regeling van de gemeentelijke administratieve sancties niet verplichtend.
Het resultaat is het volgende:
- Niets garandeert dat alle gemeenten onmiddellijk de nodige maatregelen zullen nemen om de gedepenaliseerde overtredingen in een gemeentelijke codex op te nemen. Hierdoor ontstaat een juridische leemte die nadeliger kan zijn dan de huidige niet - vervolging.
- Van de gemeenten waar wel een uitgebreide codex wordt opgesteld is het lang niet zeker dat ze dezelfde administratieve sancties zullen opnemen waardoor verschillen zullen optreden zowel op vlak van de delictomschrijving als op vlak van de voorziene straf.
- Naast de rechtsgelijkheid komt ook de rechtszekerheid onder grotere druk te staan. Het valt namelijk te verwachten dat er ook op het vlak van de vervolging divergenties tussen de gemeenten zullen optreden aangezien niets hen verplicht om hun eigen sancties ook effectief toe te passen eens het parket heeft beslist geen gevolg te zullen geven aan de feiten.
- Zelfs eens tot administratieve vervolging wordt besloten blijft het ontbreken van de strafrechterlijke waarborgen voor een gelijke behandeling effect ressorteren; in de huidige stand van zaken bestaat de codex in de gemeenten die reeds tot de invoering ervan zijn overgegaan uit een – al dan niet lange – lijst overtredingen waarbij als afsluiter bepaald wordt dat elk van het voorgaande met een administratieve boete tot 250 Euro kan worden bestraft. De gemeenteraden geven hieromtrent dus weinig richtlijnen en in elke zaak zal de ambtenaar dus over een concrete marge beschikken van 0 tot 250 Euro.
- De beschreven effecten zullen nog meer hun rol spelen in de meergemeenten – politiezones. Hier zullen de politiediensten al de diverse gemeentereglementen dienen te kennen en toepassen. Bovendien zullen ze ook de eventuele verschillende interpretaties van gelijkaardige bepalingen dienen te kennen

2) De feiten zoals deze vooral in de derde categorie omschreven zijn kunnen bijzonder zwaarwichtig zijn. De overdracht aan de gemeenten om in de bestraffing hiervan te voorzien betekent dat de onafhankelijkheid van de rechter verlaten wordt ten gunste van instanties die sancties zullen moeten nemen ten opzichte van burgers die hen moeten verkiezen.
De colleges van burgemeester en schepenen missen, zeker nog op dit moment, de onafhankelijkheid, know – how en ervaring om dit op een adequate en evenwichtige manier te doen wat een toevloed van beroepen bij de Raad van State kan uitlokken.

Met betrekking tot de ambtenaar stelt zich het volgende:
- Aan personen die ondergeschikt zijn aan de politieke vertegenwoordigers van de bevolking geeft men de opdracht om diezelfde bevolking te sanctioneren. Deze beschikken duidelijk niet over de onafhankelijkheid zoals die van magistraten wordt verwacht.
- Overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen dient ook de administratieve overheid bij het bepalen van de sanctie rekening te houden met het principe van de proportionaliteit. Zowel aard als modaliteiten van de straf moeten in functie staan van de zwaarte van de inbreuk en de concrete omstandigheden van de zaak, zoals bijvoorbeeld het al dan niet aanwezig zijn van herhaling.
- Men kan terecht betwijfelen of iemand die hiertoe niet de gepaste opleiding heeft genoten in staat zal zijn de moeilijke afwegingen te maken die dit vereist. Bovendien is het niet zeker of hij hiertoe over de nodige middelen zal beschikken, zoals toegang tot gegevens waaruit recidive of verzachtende omstandigheden kan blijken. Zelfs indien dit het geval is blijft het, ook voor correct geschoold personeel, een helse taak om tussen de zaken onderling al de bijkomende factoren op een consistente wijze te waarderen.
- Het gevolg van dit gebrek aan ervaring en kennis opent, zonder dat van de minste vorm van kwade wil sprake dient te zijn, de deur naar willekeur en het opleggen van straffen die buiten verhouding tot de gepleegde feiten staan.
De controle die hierop wordt uigeoefend valt namelijk onder het regime van de ‘marginale toetsing’. Samengevat houdt deze in dat de rechter zich niet in de plaats stelt van het bestuur om de beoordeling over te doen maar slechts vernietigt indien de administratieve overheid, in casu de ambtenaar, een beslissing nam die in elk geval kennelijk onredelijk was en het dus voor elke ambtenaar buiten de grenzen van een normale beoordeling zou vallen om een dergelijke beslissing te nemen. Deze afweging wordt ondermeer gemaakt door de vergelijking met eerdere en andere concrete casussen.
Hierdoor beschikt de ambtenaar over een ruime beoordelingsvrijheid en kan men voor de volgende situatie komen te staan;
We vermeldden reeds dat tussen gemeenten grote verschillen zullen kunnen optreden maar zelfs in gemeenten die dezelfde overtreding, op dezelfde wijze omschreven, met dezelfde strafsanctie hebben opgenomen blijft het toch mogelijk dat identieke straffen voor perfect vergelijkbare feiten in het ene geval wel en in het andere niet de marginale toetsing zullen doorstaan. Dit zal voorkomen indien dezelfde boete – bijvoorbeeld voor het dragen van een boerka – in de ene gemeente als onredelijk laag wordt beoordeeld omdat in die specifieke gemeente de ambtenaar voorheen altijd de maximumstraf oplegde terwijl in de aanpalende gemeente hetzelfde bedrag als probleemloos of zelfs onredelijk hoog wordt beschouwd omdat daar voorheen telkens de minimumstraf werd opgelegd.
Bovendien werd deze taak aan de politierechter toebedeeld, die in deze geen ervaring heeft. Enkel de Raad van State heeft terzake een jarenlange en deskundige ervaring opgebouwd. Het gevaar is dus reëel dat de politierechter zich nog terughoudender zal opstellen dan wat deze controlefunctie reeds vereist waardoor de ambtenaar over een nog grotere beoordelingsvrijheid zal beschikken.
- Op haar beurt leidt deze vrijheid, in combinatie met de afhankelijkheidspositie waarin een ambtenaar functioneert, tot een groot en reëel risico op een nieuwe vorm van cliëntelisme. De ambtenaar kan er door de burgemeester, een schepen of een gemeenteraadslid toe worden aangezet om de ogen te sluiten voor de ene overtreding en voor de andere precies worden aangespoord om stringenter op te treden.
- Er is bepaald dat dit een ambtenaar van niveau 1 moet zijn, in vele gemeenten beantwoord enkel de gemeentesecretaris aan deze vereiste. Die zal al deze nieuwe verantwoordelijkheden dienen te dragen terwijl geen bijkomende middelen voor de gemeenten zijn voorzien. Waar geschermd wordt met het ‘zelfbedruipend karakter’ van de regeling moet eens de oefening worden gemaakt hoeveel boetes aan het hoogste tarief jaarlijks per gemeente vereist zijn louter tot dekking van de personeelskost.

3) Zorg voor slachtoffers

In de normale strafrechterlijke procedure kan het slachtoffer zich burgerlijke partij stellen om schadevergoeding te bekomen. Het slachtoffer kan zelfs door de burgerlijke partijstelling een strafrechterlijke procedure uitlokken indien het parket stilzit.
Deze herstelmaatregelen zijn in de administratieve procedure niet voorzien. Bijgevolg kan de burger slechts via een zelf op te starten burgerlijke procedure herstel bekomen. Dit is niet zonder belang aangezien talrijke daden van vandalisme onder de administratieve procedure vallen en er dus veelal particuliere schade zal optreden en niet louter een vorm van openbare overlast. Eens tengevolge van vandalisme een boete wordt opgelegd staat per definitie de handeling of fout vast (bij ongelukken is geen sprake van vandalisme), ook de schade is aanwezig (het vormt een constitutief bestanddeel van de omschrijving vandalisme) en ook het causaal verband tussen beide is noodzakelijkerwijze aanwezig (de ambtenaar zou zijn bevoegdheid overschrijden indien hij de boete aan iemand oplegde die niet de dader van de overtreding was, degene zonder wie er geen schade zou zijn opgetreden).
Vandaar dat het aandacht verdient om te onderzoeken in welke mate het mogelijk is een vorm van automatisme in het stelsel te bouwen waarbij slachtoffers recht op schadevergoeding verkrijgen louter op basis van de rechtshandeling die de boete vaststelt, telkens deze werd opgelegd tengevolge van een overtreding die schade aan goederen of de persoon van particulieren veroorzaakte.
In de eerste toepassingen van de wet wordt het namelijk duidelijk dat dit een groot probleem en één van de grootste frustraties bij de burger, vormt .


Terug naar het overzicht van dit dossier.