Sabine de Bethune - Mia De Schamphelaere - Erika Thijs - Hugo Vandenberghe - Luc Van den Brande - Etienne Schouppe - Marc Van Peel

Wetsvoorstel tot oprichting van een BTW-compensatiefonds bij de federale overheidsdienst Financiën (3-702)
(14-05-2004)

Wetsvoorstel tot oprichting van een BTW-compensatiefonds bij de federale overheidsdienst Financiën
(Ingediend door mevrouw Sabine de Bethune c.s.)

--------------------------------------------------------------------------------

TOELICHTING

--------------------------------------------------------------------------------

1. Inleiding
Het BTW-compensatiefonds heeft tot doel tegemoet te komen aan de derving van energiedividenden door de gemeenten ingevolge de vrijmaking van de elektriciteits- en gasmarkt. Door de liberalisering van de energiemarkt verliezen als eerste de Vlaamse gemeenten de dividenden uit de intercommunales die instonden voor de distributie van elektriciteit en gas.

Deze vermindering aan inkomsten komt op een zeer ongelukkig moment gezien de belangrijke investeringen die de gemeenten in het rioleringsnetwerk in de komende jaren moeten doen.

De Elia-taks die de regering voorziet om de dalende elektriciteitsinkomsten van de gemeenten te compenseren, volstaat niet om het verwachte verlies volledig weg te werken. Bovendien leiden de nieuwe heffingen op elektriciteit paradoxaal tot een hogere energierekening van de kleine gebruiker. Van de liberalisering zouden de mensen toch mogen verwachten dat de energieprijzen na de vrijmaking van de markt dalen. Het staat vast dat door de liberalisering de federale overheid meer vennootschapsbelasting zal innen.

In vergelijking met de Elia-taks heeft het BTW-compensatiefonds verschillende voordelen. Daarbovenop komen nog enkele positieve neveneffecten.

Het BTW-compensatiefonds zal effectief het verlies aan energiedividenden dekken. Het legt geen nieuwe belasting op aan de consument zodat die het voordeel van de vrijmaking van energiemarkt verkrijgt. Bovendien verdeelt het BTW-compensatiefonds in tegenstelling tot de Elia-taks de opbrengst op een objectieve wijze tussen de verschillende gemeenten. Immers we mogen aannemen dat de te compenseren BTW-kost die gemeenten tot op heden dragen, evenredig is met de grootte van de gemeente en de belangrijkheid van de investeringen die de gemeenten moeten doen.

Het BTW-compensatiefonds heeft daarnaast vijf belangrijke positieve neveneffecten.

Het biedt de gemeenten de mogelijkheid zich op een efficiëntere wijze te organiseren door objectief te kunnen kiezen tussen inbesteden of uitbesteden. De afweging die overheden maken tussen inbesteden (het zelf uitvoeren van activiteiten) en uitbesteden wordt op dit moment beïnvloed door de heffing van BTW. De huidige BTW-systematiek heeft tot gevolg dat inbesteden ­ ondanks de mogelijk lagere nettokosten van uitbesteden ­ vanwege het BTW-verschil aantrekkelijker is. Het wetsvoorstel beoogt hieraan een einde te maken, doordat de BTW als relevante beslissingsfactor vervalt. Hierdoor ontstaat een grotere vrijheid voor de publiekrechtelijke lichamen in de keuze tussen in- en uitbesteden.

Ongetwijfeld zal het BTW-compensatiefonds bijdragen tot een verhoogde investeringsinspanning vanwege de lokale overheden, zodat een hoogstaande en kwalitatieve dienstverlening aan de bevolking mogelijk blijft. Hogere investeringen zullen zeker bijdragen tot een betere dienstverlening aan de inwoners.

Daarnaast is het voor overheden niet langer aantrekkelijk hun BTW-druk bij bepaalde activiteiten te minimaliseren. Deze belastingontwijking of misschien zelfs -ontduiking zal niet langer nodig zijn. Dure adviezen worden overbodig.

Doordat de gemeenten een objectieve keuze kunnen maken tussen inbesteden of uitbesteden, zullen ook de particuliere ondernemingen meegenieten van een betere marktwerking.

Bovenal zullen de gezinnen niet geconfronteerd moeten worden met hogere gemeentebelastingen en hoeven zij geen Elia-heffing op te hoesten. Immers de werking van het BTW-compensatiefonds is budgettair neutraal zodat het de begroting niet uit evenwicht brengt. De BTW is tussen gemeenten en federale overheid immers een broekzak-vestzakoperatie.

2. Doelstelling : de budgettaire compensatie van de gemeenten voor het verlies aan energiedividenden
De omvang van het BTW-compensatiefonds wordt bepaald door de hoogte van de compensatieverzoeken van gemeenten. Omdat gemeenten op dit moment niet afzonderlijk administreren welk bedrag zij aan BTW betalen, is het niet mogelijk direct uit hun administraties dergelijke informatie af te leiden. Dit maakt het op dit moment ook nog niet mogelijk een exacte raming te geven van de omvang van het BTW-compensatiefonds.

Om een zo nauwkeurig mogelijke inschatting te kunnen maken van de omvang van het BTW-compensatiefonds baseren we ons op het rapport « De Gemeentefinanciën 2002 » uitgegeven door het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. In een eerste fase zal immers enkel een bijdrage verleend worden aan Vlaamse gemeenten, aangezien daar de liberalisering van de elektriciteits- en gasmarkt het verst gevorderd is.

De uitgaven van de Vlaamse gemeenten zijn terug te vinden in de begrotingsrekening, onderverdeeld in de gewone en buitengewone dienst. De uitgaven in de gewone dienst omvatten alle uitgaven die ten minste eenmaal per financieel dienstjaar voorkomen en die de gemeenten een regelmatige werking waarborgen. De buitengewone dienst omvat alle uitgaven die op een duurzame wijze de omvang en de waarde van het gemeentelijke patrimonium beïnvloeden. In de gewone uitgaven onderscheiden we vier economische groepen, namelijk personeel, werkingskosten, overdrachten (bedragen die vanuit de gemeente naar derden gaan zonder rechtstreekse tegenprestatie voor de gemeente) en schuld. De BTW-kost is voornamelijk terug te vinden bij de werkingskosten en investeringen. Van de buitengewone uitgaven zijn de investeringsuitgaven de belangrijkste. Zij zijn in 2000 goed voor 83,7% van de totale geconsolideerde buitengewone uitgaven van het eigen dienstjaar.

In 2000 bedroegen de werkingskosten 1 054 145 910 euro (42 524 140 609 frank) en de investeringen 1 319 756 172 euro (53 238 832 004 frank). Deze bedragen zijn inclusief BTW.

En euros
­
In euros En francs
­
In franken
Frais de fonctionnement. ­ Werkingskosten
TVA comprise. ­ BTW-inclusief 1 054 145 910 42 524 140 609
Hors TVA (1). ­ BTW-exclusief (1) 871 194 967 35 143 917 859
Frais de fonctionnement-TVA. ­ BTW-werkingskosten 182 950 943 7 380 222 750
Investissements. ­ Investeringen
TVA comprise. ­ BTW-inclusief 1 319 756 172 53 238 832 004
Hors TVA. ­ BTW-exclusief 1 090 707 580 43 999 034 714
Investissements-TVA. ­ BTW-investeringen 229 048 592 9 239 797 290
Total TVA. ­ BTW-totaal 411 999 535 16 620 020 040
TVA 98 % (2). ­ BTW-98 % (2) 403 759 544 16 287 619 639

--------------------------------------------------------------------------------

(1) Abstractie makend van de handelingen die aan het BTW-tarief van 6 % onderworpen zijn.

(2) Zie verder de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.

In totaal drukt dus ongeveer een goede 400 miljoen euro BTW op de uitgaven van de gemeenten. Echter zoals hierna in punt 4 wordt uiteengezet, zal niet alle BTW gecompenseerd worden : in het bijzonder de uitgaven voor onderwijs, musea en bibliotheken, en andere.

Volgens berekeningen van de Vlaamse Vereniging voor Steden en Gemeenten (VVSG) zal in de praktijk het totaal dividendenverlies van de gemeente ingevolge de vrijmaking van de elektriciteits- en gasmarkt, eenmaal op kruissnelheid, een kleine 350 miljoen op jaarbasis bedragen.

Deze cijfers tonen aan dat het BTW-compensatiefonds wel degelijk tegemoetkomt aan de financiële noden van de gemeenten. Daarentegen zal er door de Elia-taks slechts 172 miljoen euro naar de Vlaamse gemeenten vloeien. Daarbij is het nog niet duidelijk welke verdeelsleutel zal gehanteerd worden voor de opbrengsten van de Elia-taks. Het BTW-compensatiefonds verdeelt de bijdragen aan de gemeenten volgens een objectieve maatstaf. Zoals in de inleiding reeds werd aangehaald, mogen we aannemen dat de te compenseren BTW-kost die de gemeenten tot op heden dragen, evenredig is met de grootte van de gemeente en de belangrijkheid van de investeringen die de gemeenten verrichten. De bijdrage die de gemeenten van het BTW-compensatiefonds zullen ontvangen, zal tevens een stabiliserende invloed hebben op hun begroting. In jaren waarin meer dient geïnvesteerd te worden, zal de bijdrage evenredig meestijgen. Dit moedigt een investeringsbeleid door de lokale overheden aan. De Elia-taks kent deze positieve effecten niet.

3. De positieve neveneffecten van het BTW-compensatiefonds
3.1. De BTW-problematiek

De BTW is een algemene belasting op het binnenlandse verbruik van goederen en diensten, die wordt geheven over de verkoopprijs van producten en diensten. De betaalde BTW over de door een belasting-plichtige ingekochte goederen en diensten kan in de regel hierop in mindering worden gebracht (het zogenaamde recht op aftrek). Ook de overheid is in bepaalde gevallen BTW-plichtig. Cruciaal daarbij is het onderscheid tussen de overheid als BTW-plichtige en de overheid als niet-belastingplichtige rechtspersoon. De overheid is alleen BTW-plichtig voor de handelingen of werkzaamheden die de Koning aanmerkt omdat zij tot concurrentieverstoring van enige betekenis zouden kunnen leiden. Deze werden opgenomen in het koninklijk besluit nr. 26 van 2 december 1970 met betrekking tot het onderwerpen van de openbare instellingen aan de belasting over de toegevoegde waarde. Voorbeelden van activiteiten waarin bepaalde overheden optreden als BTW-plichtige zijn de niet-vrijgestelde levering van nieuwe onroerende goederen, de exploitatie van havens of het uitbaten van een restaurant, hotel of drankgelegenheid die voor het publiek toegankelijk is. Wanneer de overheid optreedt in haar hoedanigheid van niet-belastingplichtige rechtspersoon kan zij geen aanspraak maken op het recht op aftrek. Hiervan is sprake als de overheid handelt binnen het specifiek voor haar geldende juridische regime. In de regel gaat het hierbij om een wettelijk opgelegde taak.

De BTW-problematiek doet zich voor op markten waar de overheid de vragende partij is en het aanbod zowel door het overheidslichaam zelf (inbesteden) als door een marktpartij kan worden verzorgd (uitbesteden). Omdat de overheid in haar hoedanigheid van niet-belastingplichtige rechtspersoon geen aanspraak kan maken op aftrek van de BTW over haar inkopen, vormt alle BTW over deze inkopen (goederen en diensten) een kostenpost. Hierdoor leidt uitbesteden automatisch tot hogere BTW-kosten dan inbesteden. Dit beïnvloedt de afweging tussen uitbesteden en inbesteden ten gunste van de laatste mogelijkheid.

Zo doen zich in de praktijk verschillende situaties voor waarbij overheidslichamen tot uitbesteding kunnen overgaan, maar waarvan in bepaalde gevallen wordt afgezien vanwege de hoogte van de BTW-lasten. Voorbeelden daarvan zijn de openbare groenvoorziening, de inzameling van huishoudelijk afval, het verrichten van archiefwerkzaamheden, werkzaamheden van ingenieursbureaus en automatiseringsactiviteiten.

In het onderstaande kader wordt een eenvoudig cijfervoorbeeld gegeven waarmee de problematiek van de verstoring van de keuze tussen inbesteden en uitbesteden helder wordt.

Kader 1 : voorbeeld van de verstoring van de heffing van BTW

Een gemeente wil bij het inzamelen van huisvuil op basis van de kosten een keuze maken tussen het zelf uitvoeren van deze taak en het uitbesteden ervan aan een private onderneming. De nettokosten (de kosten exclusief BTW) van het zelf uitvoeren bedragen 2 miljoen, bestaande uit 1,5 miljoen personeelskosten en 0,5 miljoen inkoop van goederen (bijvoorbeeld de vuilniswagen). Het particuliere bedrijf is door schaalvoordelen in staat dezelfde activiteit uit te voeren voor een prijs van in totaal 1,9 miljoen.

Door de werking van de BTW bedragen de totale kosten bij het zelf inzamelen van het huisvuil in totaal 2 105 000 euro (1 500 000 euro + 500 000 euro + 21 % * 500 000 euro). Wanneer de gemeente de taak laat uitvoeren door de private onderneming bedragen de kosten 2 299 000 euro (1 900 000 euro + 21 % * 1 900 000 euro). Alhoewel de private onderneming goedkoper kan werken, leidt de BTW-heffing ertoe dat op basis van de totale kosten door de gemeente wordt gekozen voor het zelf uitvoeren van de taak. Dit is namelijk 194 000 euro goedkoper.

Niet altijd zal een private ondernemer een activiteit goedkoper kunnen uitvoeren dan de gemeente zelf. Ook kunnen er andere argumenten zijn om een activiteit wel of niet uit te besteden. Als in het voorbeeld de private ondernemer de prestatie ook levert voor een kostprijs van 2 000 000 euro exclusief BTW is hij toch in de uiteindelijke kostprijs 315 000 euro duurder (2 105 000 euro bij inbesteden en 2 420 000 euro bij uitbesteden). De gemeente wordt dus niet in staat gesteld een evenwichtige afweging te maken louter op basis van andere objectieve factoren dan de prijs.

Een ander probleem betreft de flexibele inzet van ambtenaren. Tijdelijke arbeidstekorten in een gemeente zouden kunnen worden opgelost door tijdelijk beroep te doen op interimpersoneel. In dit soort gevallen moet echter BTW over deze uitgaven worden betaald, hetgeen een zekere belemmering vormt voor de goede werking van de gemeente.

Waar een publiekrechtelijk lichaam vanwege het BTW-aspect kiest voor inbesteding, is er sprake van een concurrentienadeel voor het bedrijfsleven. Een offerte van een bedrijf zal ­ afgezien van de BTW-last ­ aanzienlijk goedkoper moeten zijn dan het alternatief van het publiekrechtelijk lichaam zelf om geaccepteerd te worden. Door deze verstoring weg te nemen ontstaat voor het bedrijfsleven een eerlijker uitgangspositie in de concurrentie met overheden. Dit past in het streven van de overheid naar een doelmatig en doeltreffend overheidshandelen.

De hierboven beschreven BTW-problematiek leidt op dit moment tot een minder kostenefficiënte besluitvorming door overheden. De omvang van die problematiek laat zich slechts bij benadering duiden. Wel is bekend dat er in België nog kostenvoordelen te behalen zijn met het uitbesteden van uitvoeringsgerichte taken. De voordelen hiervan zullen neerslaan bij de uitbestedende overheidslichamen en kunnen leiden tot lagere tarieven van lokale heffingen voor burgers en bedrijven. Een oplossing voor de hiervoor genoemde BTW-problematiek brengt tevens met zich mee dat gemeenten geen belang meer zullen hebben bij het streven hun BTW-druk te minimaliseren door in het bijzonder investeringen te « leasen » van autonome gemeentebedrijven.

3.2. Waarom het BTW-compensatiefonds als oplossing ?

Om de hiervoor genoemde BTW-problematiek op te lossen is in eerste instantie gezocht naar een fiscale oplossing. Aanpassing van de fiscale regelgeving is, in verband met de naleving van de zesde BTW-richtlijn, echter niet mogelijk. Deze richtlijn staat niet toe dat BTW-plichtigen geen BTW in rekening brengen aan bepaalde individuele afnemers of categorieën afnemers, waaronder overheden. Het is niet realistisch te verwachten dat de zesde Europese BTW-richtlijn op dit punt zal worden aangepast.

De zesde BTW-richtlijn kent evenmin de mogelijkheid van het belasten van interne prestaties binnen de overheidssfeer. Interne prestaties kunnen alleen worden belast wanneer zij vanuit de BTW-sfeer van het publiekrechtelijk lichaam worden verricht ten behoeve van de niet-BTW-sfeer. Dit betekent bijvoorbeeld dat als een gemeente of provincie een eigen drukkerij of eigen accountantsdienst heeft, heffing van BTW over de interne prestaties niet mogelijk is. Dergelijke interne heffing zou evenwel het concurrentienadeel van de private sector wegwerken doordat inbesteden even zwaar belast zou worden als uitbesteden. Deze denkpiste zou bovendien leiden tot een kostenverhoging van de gemeenten omwille van de heffing van de BTW op interne handelingen. De federale overheid zou met de extra BTW-opbrengst gaan lopen.

In het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde is dit mechanisme thans voorzien in een regeling die ertoe leidt dat zogenoemde interne leveringen van goederen vanuit de BTW-sfeer aan de niet-BTW-sfeer belastbaar zijn voor de BTW. Deze regeling voor goederen geldt voor alle BTW-plichtigen (natuurlijke personen of rechtspersonen) die naast hun bedrijfsuitoefening een privé- of niet-belaste sector kennen. Voor interne diensten is behoudens voor bepaald werk in onroerende staat en het gebruiken van een tot het bedrijf behorend goed, uitdrukkelijk van een dergelijke regeling afgezien. Een belangrijke reden daarvoor is dat de uitvoering ervan problematisch wordt geacht, met name omdat voor deze « interne » diensten een bijzondere maatstaf van heffing van toepassing zou moeten zijn om de economische waarde van die diensten te bepalen. Dat is voor diensten echter aanzienlijk moeilijker dan voor goederen, waardoor zo'n regeling een bron van geschillen zou vormen. In de tweede plaats zou de introductie van het belasten van zogenoemde « interne » diensten niet alleen beperkt kunnen blijven tot publiekrechtelijke lichamen, maar zou die regeling ook moeten gaan gelden voor iedere BTW-plichtige in de zin van de BTW die een activiteit buiten de werkingssfeer van de BTW kent of bij gemengde BTW-plichtigen. Daartoe behoren niet alleen de natuurlijke persoon met een eenmanszaak, maar ook de vereniging of stichting in bijvoorbeeld de (gesubsidieerde) sociaal-culturele sector. Nog daargelaten dat het belasten van interne prestaties binnen de overheidssfeer op grond van de zesde richtlijn niet mogelijk is, is het duidelijk dat het belasten van interne diensten vanuit een oogpunt van een neutrale keuze voor uitbesteden van taken vanuit de overheidssfeer niet veel zou oplossen. Het zou enkel leiden tot veel problemen in de uitvoering. Het beoogde BTW-compensatiefonds is voor het maken van een concurrentie-neutrale keuze veel meer geschikt.

De geschetste BTW-problematiek kan ook worden opgelost door de invoering van een BTW-compensatiefonds waaruit de BTW wordt gefinancierd. De gedachte hier is dat een overheidsinstelling door een dergelijk fonds bijna geen rekening meer zal hoeven te houden met de extra BTW-kosten bij uitbesteding, omdat de betaalde BTW wordt gecompenseerd. De efficiëntiewinsten die de overheden als gevolg van het opheffen van de marktverstoring kunnen behalen, komen daarbij ten gunste van de uitbestedende overheidslichamen. Een dergelijk systeem waarbij overheden een bijdrage krijgen voor hun BTW-uitgaven, is onder andere reeds van kracht in het Verenigd Koninkrijk, Zweden, Finland en Denemarken.

Kader 2 : BTW-compensatie in andere landen

In verschillende landen van de Europese Unie zijn de afgelopen jaren systemen voor de compensatie van BTW ingevoerd. Het laatste is Nederland. Het is trouwens het Nederlands ontwerp dat aan de basis van dit voorstel ligt. In Denemarken is in 1985 een BTW-compensatiefonds geïntroduceerd met als voornaamste reden het opheffen van de verstoring van de afweging tussen het inbesteden en uitbesteden. Compensatie wordt verstrekt van de BTW over zowel overheidsactiviteiten als vrijgestelde BTW-handelingen. Het fonds wordt volledig gefinancierd door de gemeenten en provincies zelf, doordat jaarlijks de uitgaven over hen worden omgeslagen.

In Zweden is begin jaren negentig om dezelfde reden een systeem van BTW-compensatie ingevoerd dat grote gelijkenis kent met het Deense systeem. Ook hier vindt compensatie van BTW plaats over zogenoemde vrijgestelde BTW-handelingen. In Finland is sinds de invoering van de heffing van BTW in 1994 een vergelijkbaar systeem van kracht.

In het Verenigd Koninkrijk is gelijktijdig met de invoering van de omzetbelasting besloten de overheden te compenseren voor de heffing van BTW. Overheden krijgen via een aangifte alle omzetbelasting terug, zowel over overheidsactiviteiten als over vrijgestelde handelingen. Omdat de compensatie gelijktijdig is ingevoerd met de introductie van de heffing van omzetbelasting is hier geen sprake van een fondsconstructie.

Op een aantal onderdelen verschillen de systemen in de Scandinavische landen van het voorstel dat voor België wordt gedaan. Ten eerste wordt in al deze landen compensatie gegeven van de BTW over vrijgestelde handelingen waarvoor geen recht op aftrek geldt. Zoals hiervoor is aangegeven maken wij zoals in Nederland de keuze dat niet te doen, onder andere vanwege het feit dat er ook private partijen zijn die dergelijke prestaties uitvoeren. Het compenseren van BTW bij overheden zou dan leiden tot een ongelijke behandeling tussen private partijen en overheden. In de Scandinavische landen treedt dit probleem niet op doordat vrijgestelde prestaties ­ zoals het aanbod van gezondheidszorg en onderwijs ­ vrijwel alleen door lokale overheden worden uitgevoerd. Doordat bijvoorbeeld in Zweden inmiddels bij een aantal activiteiten wel sprake is van particuliere ondernemers ­ zoals de tandheelkundige zorg ­ is nu wel een discussie gaande hoe deze ongelijke behandeling op te lossen.

Een tweede verschil is het feit dat in de Scandinavische landen het fonds door de gemeenten en provincies zelf wordt gefinancierd. Het gevolg hiervan is dat de hogere BTW-opbrengsten, die ontstaan wanneer gemeenten en provincies meer taken uitbesteden, niet terechtkomen bij gemeenten en provincies, maar ten gunste komen van het Rijk.

Daarnaast leidt deze systematiek ertoe dat als alle gemeenten en provincies in dezelfde mate meer taken gaan uitbesteden, zij de hogere uitkering uit het fonds zelf moeten opbrengen. De last van de BTW moet nog steeds worden betaald. Tot slot leidt deze systematiek tot forse herverdeeleffecten. De uitgaven van het fonds worden over de gemeenten en provincies verdeeld, naar rato van bijvoorbeeld in Denemarken het aantal inwoners. Omdat er geen enkele relatie bestaat tussen het aantal inwoners en de kosten van de heffing van omzetbelasting, ontstaan er hierdoor aanzienlijke herverdeeleffecten.

Een derde verschil tussen de systemen in de Scandinavische landen en het voorgestelde systeem zoals in Nederland is dat in Nederland wel compensatie wordt verleend voor de lasten van de in het buitenland betaalde BTW. In de Scandinavische landen is de compensatie beperkt tot de eigen BTW-middelen. Ons voorstel voorziet ook in deze laatste compensatie.

De efficiëntiewinsten die gemeenten zullen realiseren na de invoering van het BTW-compensatiefonds zijn moeilijk te kwantificeren. Dit komt mede doordat de keuze door gemeenten om taken zelf uit te voeren of deze uit te besteden op basis van tal van argumenten wordt gemaakt. Ervaringen uit het buitenland ­ met name de Angelsaksische landen ­ laten zien dat met het uitbesteden van taken door overheden aanzienlijke efficiëntievoordelen zijn te realiseren. De ervaringen zijn gebaseerd op taken zoals kinderopvang, waterdistributie, inzameling van huisvuil, schoonmaak van straten en gebouwen en catering. Met name in het Verenigd Koninkrijk is veel ervaring opgedaan doordat lokale overheden door middel van de Local Government Act vanaf 1988 gedwongen werden regelmatig bepaalde taken voor aanbesteding voor te dragen. Deze ervaringen laten zien dat in de meeste gevallen efficiëntievoordelen van tien tot dertig procent te realiseren zijn. De kostenbesparingen hangen samen met het aanwezig zijn van een betere prikkel om efficiënt te werken, waardoor het management verbetert, efficiënter wordt omgegaan met kapitaalgoederen en de innovatie toeneemt.

In Nederland is bij gemeenten met name onderzoek verricht naar de efficiëntievoordelen die te realiseren zijn bij het uitbesteden van de inzameling en verwijdering van huishoudelijk afval. De potentiële voordelen worden door de onderzoekers geschat op enkele honderden miljoenen guldens. Ook met het uitbesteden van het rioleringsbeheer en onderhoud van de openbare ruimte zouden door schaalvoordelen efficiëntievoordelen te behalen zijn.

Gelijkaardige voordelen zullen zich ongetwijfeld voordoen in België, zonder dat er moet gezocht worden naar omwegen om dezelfde effecten te bereiken. In het bijzonder trachten gemeenten meer en meer investeringen in onroerende goederen te laten lopen via autonome gemeentebedrijven door middel van een « lease-constructie ». Indien een gemeente een onroerend goed zelf bouwt of met BTW aankoopt, kan zij geen BTW in aftrek brengen. Daarom wordt het onroerend goed geleasd van een autonoom gemeentebedrijf. Hierdoor wordt de BTW-last gespreid in de tijd. Weliswaar zou in normale omstandigheden de uiteindelijke BTW-last groter zijn doordat de leasevergoeding zowel een component kapitaal alsmede een component interest, verhoogd met de kosten en een winstmarge, omvat.

Wettelijk is voorgeschreven dat het totale bedrag van de sommen die door de leasingnemer worden betaald tijdens de duur van het contract en ingevolge de eventueel te lichten optie, het de leasinggever mogelijk moet maken het geïnvesteerde kapitaal, verhoogd met de interesten en de financiële lasten van de verrichting, integraal weder samen te stellen. De optieprijs wordt echter niet belast met de BTW doordat het op het moment van de lichting het gebouw voor de BTW niet meer als nieuw wordt aangemerkt en derhalve de levering niet meer aan de BTW wordt onderworpen. Om de BTW-last te drukken wordt in de praktijk de leasevergoeding laag gehouden en de optie hoog.

De vraag rijst tot welke hoogte men deze verschuiving van geldstromen kan doorvoeren opdat er nog sprake kan zijn van een optie. Immers kan er nog sprake zijn van een optie wanneer de optieprijs kunstmatig hoog is zodat zij volgens de wil van de partijen feitelijk nooit zal worden uitgeoefend. In dergelijk geval zou de aard van de lease-overeenkomst kunnen gekwalificeerd worden als een van de BTW vrijgestelde huurovereenkomst met alle gevolgen vandien.

Een ander probleem rijst indien de door de tussengeschoven belastingplichtige (het autonome gemeentebedrijf) aan de eindverbruiker (de gemeente handelend als overheid) gevraagde prijs niet in verhouding staat tot de kostprijs van de investeringen. In dat geval wordt de BTW-aftrek in hoofde van de tussengeschoven belastingplichtige niet in een gepaste mate gecompenseerd door BTW-heffing ten laste van de eindverbruiker (1). Kan er in dergelijk geval nog langer sprake zijn van een economische activiteit wanneer die er niet op gericht is op continue basis inkomsten te verwerven die bijdragen tot het instandhouden en ontwikkelen van de onderneming ? Immers wanneer particuliere BTW-plichtigen geen redelijke vergoeding bedingen zal hun activiteit niet lang als een perpetuum mobile standhouden. Daarbij mag men aannemen dat van een redelijke vergoeding slechts sprake kan zijn indien zij ook tussen onafhankelijke partijen zou worden bedongen. Het bijzondere aan het autonome gemeentebedrijf is dat het gefinancierd wordt via de gemeente, met name diegene die tevens least aan een lage prijs. Bijgevolg zou de at-arm's-length-toets van de leasevergoeding kunnen leiden tot betwistingen tussen de lokale overheid en de FOD Financiën.

Indien er sprake zou zijn van een economische activiteit en dus van belastingplicht in hoofde van het autonome gemeentebedrijf, zou een ander discussiepunt kunnen zijn of de financiering door de gemeente van het autonome gemeentebedrijf niet als een subsidie moet worden aangemerkt die rechtstreeks met de prijs van de lease verband houdt.

Het BTW-compensatiefonds sluit dergelijke discussies uit doordat het een eenvoudige oplossing biedt voor de BTW die de gemeenten als een budgettaire last ervaren op de investeringen die zij verrichten terwijl de Staat meer inkomsten geniet. Ongetwijfeld zal het BTW-compensatiefonds bijdragen tot een verhoogde investeringsinspanning vanwege de lokale overheden zodat een hoogstaande en kwalitatieve dienstverlening aan de bevolking mogelijk blijft. Gezien de belangrijke investeringen die in de komende jaren moeten verricht worden inzake een gescheiden rioleringsstelsel kan het BTW-compensatiefonds ook indirect tot een beter milieu bijdragen. Het BTW-compensatiefonds kan bijdragen tot de financiering van deze belangrijke investeringen.

De invoering van het BTW-compensatiefonds zal er ook toe leiden dat gemeenten in staat worden gesteld een betere afweging te maken tussen het inbesteden en het uitbesteden van taken. Gegeven het feit dat de barrière die er nu bestaat om taken uit te besteden komt te vervallen, zal er vaker een keuze gemaakt worden om taken te laten uitvoeren door private ondernemingen. De toename van de uitbesteding door overheidsorganisaties kan gevolgen hebben voor de werking van de markt. Wanneer publiekrechtelijke lichamen overgaan tot het uitbesteden van taken ontstaat er een grotere markt. Met de vergroting van de markt ligt het voor de hand dat ook het aanbod zal toenemen en wellicht daarmee ook het aantal aanbieders. Er zal dan een betere marktwerking ontstaan voor de uitvoering van (delen van) overheidstaken, met als gevolg een toename van de efficiëntie.

Ook in het geval er geen sprake is van een goede marktwerking en er geen sprake is van een efficiënt aanbod op de markt, staat het de publiekrechtelijke lichamen vrij om er voor te kiezen de taak alsnog zelf uit te voeren. Wanneer deze keuze voor publiekrechtelijke lichamen na verloop van tijd niet goed mogelijk is, bijvoorbeeld doordat de overheden niet meer in staat zijn de taak zelf uit te voeren ­ een situatie die zich overigens moeilijk laat indenken ­, is de marktwerking mogelijk beperkt en is er een rol weggelegd voor de Nationale Mededingingsautoriteit (de Dienst en Raad voor de Mededinging) om de marktwerking te verbeteren.

De invoering van een BTW-compensatiefonds heeft tevens een gunstige invloed op de problematiek die de BTW-regelgeving heeft opgeroepen bij besluiten van gemeenten of provincies tot verzelfstandiging (en samenwerking) op het gebied van de feitelijke uitvoering van overheidstaken, zoals de inzameling van huishoudelijk afval. Doordat de BTW die het verzelfstandigde lichaam in rekening brengt voor zijn prestaties aan het publiekrechtelijk lichaam in aanmerking zal komen voor een bijdrage ter financiering van die BTW, is er geen aanleiding meer om een beroep te doen op een vrijstelling van BTW voor die prestaties. De afstand tussen het publiekrechtelijk lichaam en het verzelfstandigde lichaam op financieel, economisch en beleidsmatig terrein die met de verzelfstandiging is beoogd, kan aldus daadwerkelijk vorm krijgen. De BTW staat ook niet meer in de weg bij de uitbreiding van de privaat-publieke-samenwerkingsverbanden.

4. Gemeenten versus andere territoriale overheden
Bij de invoering van het BTW-compensatiefonds wordt er vooralsnog voor gekozen de deelname te beperken tot gemeenten. Het belangrijkste argument hiervoor is dat door de liberalisering van de elektriciteits- en gasmarkt zij aanzienlijk minder inkomsten zullen ontvangen uit de intercommunales waarin zij participeren. In een later stadium kan alsnog worden besloten ook provincies of zelfs gemeenschappen en gewesten te betrekken bij het BTW-compensatiefonds. De reikwijdte van het BTW-compensatiefonds zal zich bij de start uitstrekken tot gemeenten waar de elektriciteits- en gasmarkt volledig is vrijgemaakt, zowel ten aanzien van de grootverbruikers als ten aanzien van de particulieren.

5. De bijdrage van het BTW-compensatiefonds

Uit het BTW-compensatiefonds wordt alleen een bijdrage verstrekt ter financiering van de BTW-betalingen, die betrekking hebben op de activiteiten van een publiekrechtelijk lichaam anders dan als BTW-plichtige. Ter verduidelijking zij hier opgemerkt dat, omwille van de helderheid van de compensatieregeling, het fonds de BTW zal vergoeden die een gemeente als niet-belastingplichtige rechtspersoon betaalt aan leveranciers of zelf voldoet aan de overheid (bijvoorbeeld bij invoer of bij intracommunautaire verwerving van goederen) en niet slechts de BTW bij het uitbesteden van diensten.

De bijdrage uit het fonds zal niet worden verleend wanneer de gemeente of de provincie optreedt als belastingplichtige. Zij heeft dan immers reeds op grond van de BTW-wetgeving recht op aftrek van de inkoop-BTW. Ook als een overheidslichaam als niet-belastingplichtige rechtspersoon optreedt voor een activiteit die in hoofde van een BTW-plichtige vrijgesteld zou zijn zonder recht op aftrek, zal geen bijdrage via het BTW-fonds plaatsvinden omdat vrijgestelde BTW-plichtige die geen overheidslichamen zijn, bij het verrichten van dergelijke prestaties evenmin BTW, geheven van inkomende handelingen, in aftrek kunnen brengen.

In de wet zijn een aantal bestedingen genoemd waarvan ­ nadat bij de toepassing van de wet eerst is vastgesteld dat zij werden gedaan in de hoedanigheid van niet-belastingplichtige rechtspersoon ­ de BTW toch niet voor compensatie in aanmerking komt. Deze beperking is ingegeven ter voorkoming van een ongelijke behandeling tussen overheden en BTW-plichtigen of van oneigenlijk gebruik van het fonds. Die bestedingen zijn van tweeërlei aard.

Ten eerste betreft het bestedingen inzake goederen en diensten die niet in strikte zin door het publiekrechtelijk lichaam zelf worden gebruikt of verbruikt, maar die ­ veelal voor consumptief gebruik ­, worden aangewend door derden.

Ten tweede betreft het bestedingen die worden gedaan met het oog op het verrichten van handelingen en werkzaamheden door het publiekrechtelijk lichaam die zo sterk lijken op voor de BTW vrijgestelde prestaties, dat wij het nodig achten om de bijdrage daarvoor uit te sluiten omwille van een gelijke behandeling of ­ in voorkomende gevallen ­ ter voorkoming van concurrentieverstoring.

Een voorbeeld van de eerste categorie is het verstrekken van subsidies in natura, waar mogelijk thans de subsidie in geld wordt verstrekt. Bij de tweede categorie denken wij aan de vereiste gelijke behandeling van het openbaar en het vrij onderwijs.

De wet bepaalt tevens dat niet het volledige BTW-bedrag wordt gecompenseerd. Zowel de Belgische BTW als de BTW die door gemeenten wordt betaald in landen van de Europese Unie en enkele in de wet bepaalde EVA-landen (Noorwegen, IJsland en Liechtenstein) komt voor compensatie in aanmerking. Hiermee wordt beoogd recht te doen aan de bestaande afspraken inzake het vrije verkeer van goederen en diensten. De compensatie van niet-Nederlandse BTW kent geen parallel in hogere BTW-ontvangsten voor de Staat. Daarom is er voor gekozen de compensatie van BTW betaald voor niet in België geheven omzetbelasting, door middel van een begrenzingspercentage op te vangen.

De inkoop-BTW over de uitgaven die gemeenten doen met de middelen die gefinancierd worden door het gemeentefonds komen in beginsel ook voor compensatie in aanmerking. Het gemeentefonds wordt echter gespijsd door het betrokken gewest, terwijl de BTW-compensatie op het conto komt van de federale overheid. De invoering van het BTW-compensatiefonds kan bijgevolg een beperkte verschuiving van middelen tussen gewesten en federale overheid tot gevolg hebben in zoverre de gewesten bij financieringswijze van de gemeenten via het Gemeentefonds rekening houden met de BTW-compensatie. Deze financiering omvat echter de algemene financieringswijzen door middel waarvan de gemeenten gefinancierd worden volgens criteria die niet rechtstreeks gebonden zijn aan een specifieke opdracht of taak. In ieder geval is het echter niet de bedoeling dat de financieringswijze van de gemeenten wordt gewijzigd naar aanleiding van de invoering van het BTW-compensatiefonds omdat deze invoering de gemeenten wil compenseren voor de gederfde energiedividenden.

6. Samenwerkingsverbanden, in het bijzonder de intercommunales
Gemeenten voeren soms bepaalde taken niet zelf uit, doch doen dat tezamen met andere gemeenten. Dat geschiedt veelal door een afzonderlijke rechtspersoon, in het bijzonder door intercommunales.

Een intercommunale is een publiekrechtelijke vereniging, die zich in de plaats stelt van de aangesloten gemeenten bij de uitvoering van de opdracht waarmee ze is belast. Artikel 6 BTW-Wetboek inzake de niet-belastingplichtige (publiekrechtelijke) rechtspersonen, is op een intercommunale niet van toepassing omdat ze bij wijze van vereniging en niet bij wijze van stichting is opgericht. Een intercommunale vereniging handelt bijgevolg in de hoedanigheid van BTW-plichtige wanneer ze geregeld goederen levert of diensten verricht die in het BTW-Wetboek bedoeld zijn. Er hoeft geen onderscheid te worden gemaakt tussen handelingen die wel en die niet in het koninklijk besluit nr. 26 zijn bedoeld, noch volgens de hoedanigheid van de afnemers.

De belastingplicht van de intercommunale vereniging betekent in principe dat de BTW verschuldigd is op de vergoedingen die de gemeenten haar betalen voor het beheer van de openbare opdrachten die zij te vervullen heeft. In haar aanschrijving nr. 148 van 5 oktober 1971 (BTW.-Rev., nr. 5, 11) zoals gewijzigd bij aanschrijving nr. 6 van 27 februari 1975 (heeft de administratie echter afwijkende oplossingen aanvaard, waarbij een onderscheid wordt gemaakt volgens de aard van de werkzaamheden waarvoor een intercommunale het beheer overneemt.

Omdat de door deze samenwerkingsverbanden aan de deelnemende gemeenten in rekening te brengen BTW voor compensatie uit het BTW-compensatiefonds in aanmerking komt, dringt zich naar aanleiding van de invoering van het BTW-compensatiefonds een actualisatie van voorgaand administratief standpunt op.

7. Uitvoering van het BTW-compensatiefonds
De uitvoering van het BTW-compensatiefonds zal verricht worden door de Belastingdienst. Deze keuze is gemaakt vanwege de nauwe relatie tussen de heffing van de omzetbelasting op grond van het BTW-Wetboek en de compensatie van BTW op grond van het BTW-compensatiefonds.

De extralasten van de uitvoering zullen naar verwachting beperkt van omvang zijn. De lasten zullen voor een belangrijk deel incidenteel van omvang zijn (ontwerp van systemen). Daarnaast zal de uitbetaling van compensatie leiden tot extralasten. Voor de administratieve verwerking van de extra verzoeken, per maand ongeveer 600, is extra menskracht noodzakelijk. De controle op de verzoeken om bijdragen zal voortaan onderdeel uitmaken van de reguliere controle bij gemeenten op de BTW-aangifte.

Tegenover deze lastenverzwaringen staat dat met de invoering van het BTW-compensatiefonds gemeenten in veel situaties geen belang meer zullen hebben bij hun streven naar het minimaliseren van hun BTW-druk. Dit levert een besparing op in de activiteiten van de Belastingdienst. De totale extra-uitgaven worden geraamd op 1,7 miljoen euro in het jaar van invoering en 0,4 miljoen euro structureel. Deze uitgaven worden opgevangen binnen het budget van de FOD Financiën.

De invoering van het BTW-compensatiefonds zal gevolgen hebben voor de administraties van gemeenten. Zij zullen uit deze administraties immers moeten kunnen afleiden welk bedrag aan BTW voor de bijdrage in aanmerking komt. Daarnaast zal het voor de inspecteur van de Belastingdienst mogelijk moeten zijn deze opgave op juistheid te controleren. Bij de vormgeving van de administratieve vereisten is er voor gekozen aan te sluiten bij de administratieve verplichtingen zoals deze zijn vastgelegd in het koninklijk besluit van 2 augustus 1990 houdende het algemeen reglement op de gemeentelijke comptabiliteit. In de uitvoeringsregeling zullen nadere regels worden gesteld, waarbij meer specifiek zal worden aangesloten bij de administratieve verplichtingen, zoals deze zijn opgenomen in het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde. Hiermee wordt dus aangesloten bij een regime dat de publiekrechtelijke lichamen bekend is. Immers, gemeenten zijn voor tal van activiteiten aan te merken als BTW-plichtigen en moeten mitsdien voldoen aan het hierboven beschreven regime van administratieve verplichtingen. Dit betekent dat de bijkomende administratieve verplichtingen voor de gemeenten slechts marginaal zullen zijn.

De verplichtingen leiden tot een beperkte toename van de administratieve lasten die samenhangen met een aantal administratieve consequenties. Bij elke factuur zal ­ zoals dat nu ook gebeurt ­ een beoordeling moeten plaatsvinden. In een aantal gevallen zal het BTW-bedrag op een factuur worden aangemerkt als BTW die kan worden geclaimd uit het BTW-compensatiefonds. Deze BTW zal geboekt moeten worden op een afzonderlijke grootboekrekening. Daarbij zal altijd een relatie gelegd moeten kunnen worden met de factuur die aan het verzoek ten grondslag ligt.

Daarnaast zal een gemeente of provincie periodiek een verzoek om een bijdrage uit het fonds moeten indienen.

Tegenover deze extra administratieve lasten, zullen in een groot aantal situaties publiekrechtelijke lichamen geen belang meer hebben bij het streven hun BTW-druk te minimaliseren. Hierdoor treedt een kostenbesparing op voor deze overheden (minder kosten van advisering, minder werkingskosten van gemeentegebonden rechtspersonen, ...).

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 2, eerste lid, 4º

Dit onderdeel bepaalt dat voor de toepassing van deze wet en de daarop gebaseerde bepalingen onder publiekrechtelijk lichaam moet worden verstaan de Belgische gemeenten gelegen in een gewest waar de levering van elektriciteit en gas aan zowel ondernemingen als particulieren is geliberaliseerd.

Andere rechtspersonen zoals politiezones, inter-communales of autonome gemeentebedrijven komen niet in aanmerking. Enkel de gemeenten als territoriale overheidsorganen, krijgen recht op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds.

Artikel 2, eerste lid, 5º

Dit artikel definieert wat onder belasting over de toegevoegde waarde (BTW) moet worden verstaan. In de eerste plaats betreft het de belasting over de toegevoegde waarde die wordt geheven krachtens of bij de nationale wetgeving in de lidstaten van de Europese Unie die is gebaseerd op de bepalingen van de zesde BTW-richtlijn. Voorts betreft het de belasting met het karakter van een omzetbelasting die krachtens nationale wetgeving wordt geheven in de EVA-Staten genoemd in artikel 2, 2º, van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Dit zijn Noorwegen, IJsland en Liechtenstein.

Om te bepalen of een belasting het karakter heeft van een omzetbelasting wordt aangesloten bij het begrip omzetbelasting bedoeld in artikel 33 van de zesde BTW-richtlijn. Dit houdt in dat de belasting het goederen- en dienstenverkeer op een zelfde wijze moet belasten als de belasting over toegevoegde waarde die in de EU wordt geheven op grond van de zesde BTW-richtlijn.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moeten onder alle omstandigheden belastingen, rechten en heffingen die de voornaamste kenmerken van de BTW bezitten, worden geacht het goederen- en dienstenverkeer op dezelfde wijze te treffen als de BTW (2), ook al komen zij daarmee niet op alle punten overeen (3).

In de loop der jaren is de notie van wezenlijke kenmerken van de BTW door het Hof verfijnd tot een opsomming die is geïnspireerd op de definitie van de BTW (4) zoals die voorkomt in artikel 2 van de eerste BTW-richtlijn (5). Zoals het Hof herhaaldelijk heeft gepreciseerd, zijn de voornaamste kenmerken van de BTW de volgende (6) :

1. de BTW is algemeen van toepassing op transacties betreffende goederen en diensten;

2. de heffing vindt plaats in elk fase van het productie- en distributieproces, met inbegrip van de kleinhandelsfase, ongeacht het aantal transacties dat eraan voorafging;

3. het bedrag ervan is evenredig aan de prijs die de belastingplichtige voor zijn goederen en diensten ontvangt;

4. zij wordt geheven over de toegevoegde waarde van de goederen en diensten, doordat de over een transactie verschuldigde belasting wordt berekend onder aftrek van die welke in de voorgaande stadia is betaald;

5. de belasting drukt op de prijs van de goederen en diensten zodat ze op de verbruiker moet kunnen worden afgewenteld en derhalve uiteindelijk door de eindverbruiker als last wordt gedragen.

Noorwegen, IJsland en Liechtenstein kennen thans een algemene verbruiksbelasting in de vorm van een BTW. Deze algemene verbruiksbelastingen vallen onder het begrip belasting over de toegevoegde waarde in de zin van dit artikel.

Artikel 2, eerste lid, 9º

In het licht van de nauwe samenhang tussen de verstrekking van bijdragen en de heffing van omzetbelasting wordt de inspecteur bevoegd voor de BTW ten aanzien van een publiekrechtelijk lichaam tevens belast met de uitvoering van deze wet ten aanzien van dat lichaam.

Artikel 2, tweede lid

Deze bepaling bewerkstelligt dat in de gevallen waarin deze wet begrippen uit de BTW-wetgeving gebruikt, in beginsel daaraan dezelfde betekenis moet worden gegeven als het geval is voor de toepassing van het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde en de op die wet gebaseerde bepalingen. Hiermee wordt bereikt dat de publiekrechtelijke lichamen niet met een geheel nieuw begrippenkader worden geconfronteerd, en dus zoveel mogelijk kunnen aansluiten bij het begrippenkader van de BTW. Zo worden de begrippen belastingplichtige, levering van goederen, diensten, recht op aftrek van voorbelasting in deze wet en toelichting gebruikt overeenkomstig de inhoud en bedoeling van het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde. Indien uitdrukkelijk een andere betekenis is bedoeld, wordt dit in (de toelichting op) deze wet vermeld. Deze wet heeft bijgevolg evenals de BTW-wetgeving een openbaarordekarakter.

Teneinde zeker te stellen dat de begrippen ontleend aan de omzetbelasting dezelfde inhoud hebben in het kader van het BTW-compensatiefonds, bevat artikel 14 de bepaling dat de fiscale rechtsgang ook geldt voor procedures in het kader van deze wet. Dit brengt tevens met zich mee dat in voorkomend geval het Hof van Justitie geroepen kan zijn uitspraak te doen over de betekenis van een begrip in deze wet (7). Hiermee wordt een naadloze afstemming tussen de BTW en de onderhavige wet bereikt.

Artikel 3

Het BTW-compensatiefonds is in rechte geen fonds in de zin van artikel 140 van de gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit. Het is een dienst die binnen de FOD Financiën wordt opgericht zonder afzonderlijk beheer.

De bijdrage aan de publiekrechtelijke lichamen compenseert enkel de BTW die als kost door de gemeente gedragen wordt. Wanneer het publiekrechtelijke lichaam gemaakte kosten, inclusief BTW, kan terugvorderen, zal het geen bijdrage bekomen van het BTW-compensatiefonds. We denken in het bijzonder aan de situatie waarbij het patrimonium van het publiekrechtelijk lichaam beschadigd wordt ingevolge een ongeval veroorzaakt door een derde, bv. een verkeersongeval. Is deze derde identificeerbaar, dan zal op basis van artikel 1382 Burgerlijk Wetboek het publiekrechtelijk lichaam de schade en dus ook de BTW, kunnen verhalen op de dader en zijn verzekeringsmaatschappij. De BTW die drukt op de herstellingskosten komt niet in aanmerking voor een bijdrage ten laste van het BTW-compensatiefonds.

Artikel 4

In dit artikel wordt aangegeven wanneer een publiekrechtelijk lichaam recht heeft op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds. Voorop staat dat het recht op bijdrage slechts verleend kan worden ter financiering van BTW die verschuldigd is op grond van de nationale wetgeving van de lidstaten van de Europese Unie of één van de EVA-Staten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, e).

Omzetbelasting die indirect in de prijzen van goederen en diensten is begrepen komt nooit voor een bijdrage in aanmerking. Een voorbeeld van zulke indirecte omzetbelasting is de omzetbelasting die een voor de BTW vrijgestelde verhuurder niet in aftrek kan brengen, maar die hij wel als kosten in de huur zal doorberekenen aan het lichaam. Hetzelfde geldt voor een goed dat onder de winstmargeregeling wordt aangekocht of voor een goed geleverd of een dienst verricht door een kleine onderneming. In dergelijk geval is het de verkoper of dienstverrichter niet toegelaten de BTW afzonderlijk te vermelden op de factuur.

Het moet dus gaan om zogenoemde voorbelasting. Dit is in de eerste plaats de omzetbelasting die door een belastingplichtige aan het lichaam in rekening is gebracht, omdat die belastingplichtige aan het lichaam leveringen van goederen of diensten verricht. In de tweede plaats wordt als voorbelasting aangemerkt de BTW die door het lichaam zelf is verschuldigd doordat het lichaam :

­ intracommunautaire verwervingen van goederen verricht;

­ beschikt over goederen waardoor deze goederen het bedrijfsvermogen van het lichaam verlaten, een en ander in de zin van artikel 12, § 1, 1º, van het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde;

­ zelf goederen invoert die voor hem zijn bestemd;

­ ingevolge de verleggingsregelingen van artikel 51, § 2 tot 4, van het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde moet voldoen in plaats van degene die aan het lichaam presteert.

Artikel 5

De eerste paragraaf bevat een aantal uitgaven waarvoor geen bijdrage van het BTW-compensatiefonds kan worden bekomen.

De eerste beperking heeft betrekking op de goederen en diensten waarvoor een gewone BTW-plichtige geen geheel of gedeeltelijk recht op aftrek heeft. In het bijzonder gaat het over :

­ uitgaven met betrekking tot personenvoertuigen waarvoor de BTW maximaal voor de helft aftrekbaar is;

­ de aankoop van tabaksfabricaten, geestrijke dranken;

­ kosten van logies, spijzen en dranken.

De tweede uitzondering heeft betrekking op goederen en diensten die door het publiek lichaam gratis of tegen zeer lage prijzen worden verstrekt aan derden. Het gemeenschappelijk kenmerk van de in ten eerste genoemde bestedingen is dat deze in feite ten goede komen van derden die, als zij de bestedingen zelf zouden hebben gedaan, geen of slechts gedeeltelijk recht hebben op aftrek van voorbelasting. De desbetreffende goederen en diensten zijn dus niet voor het eigen ge- of verbruik van het publiekrechtelijk lichaam bestemd, maar komen als subsidie of gift ten goede van particulieren of belastingplichtigen die geheel of gedeeltelijk vrijgestelde handelingen verrichten in de zin van het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde.

Door het uitsluiten van de bijdrage in deze gevallen wordt geanticipeerd op ongewenst gebruik dat van de bijdrage zou kunnen worden gemaakt. Door de uitsluiting wordt namelijk bewerkstelligd dat de drempel voor het publiekrechtelijk lichaam wordt verhoogd om zich, na de introductie van het BTW-compensatiefonds, als een soort intermediair tussen de commerciële leverancier of dienstverrichter en de eindverbruiker op te stellen en daarmee een bijdrage uit dat fonds te eisen. In de praktijk zal de uitsluiting van de bijdrage genoemd in het ten eerste betrekking hebben op situaties waarin het lichaam, in plaats van financiële ondersteuning of sociale uitkering, om niet of tegen zeer lage prijzen diensten verleent of goederen verstrekt of ter beschikking stelt aan instellingen of particulieren. Ook giften in natura die het lichaam verstrekt, vallen onder de uitsluiting. In voorkomend geval zullen in de boekhouding deze uitgaven terug te vinden zijn onder de overdrachten.

De uitsluiting van de bijdrage in ten tweede van dit artikel heeft betrekking op handelingen die zowel door publiekrechtelijke lichamen als door BTW-plichtigen zonder recht op aftrek worden verricht, zij het niet geheel onder dezelfde juridische voorwaarden. De toekenning van de bijdrage zou tot concurrentievervalsing leiden. De activiteiten of handelingen opgenomen in artikel 44 van het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde vraagt om een gelijke behandeling. Een voorbeeld daarvan is het verstrekken van gemeentelijk of stedelijk openbaar onderwijs dat door de bijdrage in een andere positie zou komen te staan dan het vrij onderwijs. Gelet op de gelijke behandeling zal het recht op een bijdrage met betrekking tot de werkzaamheden en handelingen van het lichaam op het terrein van het openbaar onderwijs worden uitgesloten.

Voorts moet het gaan om BTW op goederen en diensten die het lichaam bezigt anders dan als belastingplichtige, een en ander in de zin van het koninklijk besluit nr. 26. In dergelijk geval is het overbodig een bijdrage toe te kennen aangezien het publiekrechtelijk lichaam in de hoedanigheid van belastingplichtige de BTW in regel in aftrek kan brengen.

Paragraaf 2 bepaalt dat de bijdrage niet het volledige bedrag aan BTW door het BTW-compensatiefonds zal vergoeden. Tijdens de eerste twee volledige kalenderjaren zal slechts 98 % worden uitgekeerd. Voor de daarop volgende jaren bepaalt de Koning het toepasselijk percentage.

Bij de vaststelling van dit percentage wordt rekening gehouden met drie factoren die in procenten uitgedrukt, worden afgetrokken van de te betalen bijdrage.

De eerste factor zijn de werkingskosten van het BTW-compensatiefonds. De federale overheid zal deze in mindering kunnen brengen van de totale BTW die de publiekrechtelijke lichamen dragen en die als bijdrage in aanmerking komt. De door het fonds geïnde administratieve geldboeten worden van de werkingskosten niet in mindering gebracht. Gezien het beperkt aantal publiekrechtelijke lichamen die in aanmerking komen (589 gemeenten) zal dit bedrag slechts een fractie zijn van de totale BTW die als bijdrage in aanmerking komt.

Zoals in artikel 2, eerste lid, 5º, gedefinieerd, komt zowel de BTW geheven door lidstaten van de Europese Unie als door de EVA-landen voor bijdrage in aanmerking. Zonder begrenzing zou de totale bijdrage betaald door het BTW-compensatiefonds hoger zijn dan de Belgische BTW die de federale overheid ontvangt en die aan de publiekrechtelijke lichamen wordt uitgekeerd. De begrenzing van de bijdrage heeft tot doel nieuwe budgettaire lasten te vermijden die het begrotingsevenwicht van de globale overheid in gevaar kunnen brengen. De terugbetaling van Belgische BTW door de federale overheid aan andere publiekrechtelijke lichamen is immers een vestzak-broekzakoperatie en is bijgevolg budgettair neutraal. Dit geldt niet voor de BTW geheven door de andere lidstaten van de Europese Unie of door EVA-landen.

De derde factor in de begrenzing vloeit voort uit het feit dat vanaf 2004 ongeveer 0,50 % van de uniforme BTW-grondslag dient ter financiering van de eigen middelen van de Europese Unie (8). Dit uniform percentage bestaat uit een maximale opdrachtpercentage van de BTW-middelen verbeterd met een correctie omdat het Verenigd Koninkrijk niet volledig deelneemt aan de financiering van de begroting van de Europese Unie. Voor de eenvoud van de berekening van het percentage ter begrenzing van de bijdrage, wordt met deze laatste correctie geen rekening gehouden.

Dit laatste wordt mede ingegeven om het begren-zingspercentage tijdig te kunnen berekenen. Het maximale opdrachtpercentage ligt vast. De correctie toegekend aan het Verenigd Koninkrijk wordt jaarlijks herberekend. Om dezelfde reden komen de bedragen van het voorlaatste kalenderjaar in aanmerking voor de eerste twee factoren. Een tijdige publicatie is noodzakelijk opdat de publiekrechtelijke lichamen een juiste budgettaire raming van de uitgaven kunnen maken. Bij laattijdige publicatie zal het bijdragepercentage steeds gelijk zijn aan 98 procent. De Koning verliest immers in dat geval zijn bevoegdheid.

Artikel 6

Dit artikel bepaalt in het eerste lid dat de bestemming van de goederen of diensten voor de publiekrechtelijke taak op het tijdstip waarop de aanrekening door de gemeente gebeurt, in beginsel bepaalt of er recht op bijdrage is ingevolge artikel 4 van de wet.

Het tweede lid bepaalt dat het werkelijk gebruik doorslaggevend is voor de omvang van het recht op bijdrage. Indien namelijk op het tijdstip dat het lichaam de goederen en diensten effectief bezigt, blijkt dat de bestemming als bedoeld in het eerste lid afwijkt van het feitelijk gebruik, dan herziet het publiekrechtelijk lichaam de bijdrage.

De herziening zal in het nadeel van het publiekrechtelijk lichaam zijn indien bijvoorbeeld goederen of diensten geheel of gedeeltelijk worden bestemd voor een activiteit zoals bedoeld in artikel 5, § 1, 2º en 3º, terwijl dit eerst niet het geval was.

Blijkt daarentegen dat de goederen of diensten juist meer worden gebezigd buiten het kader van een werkzaamheid opgenomen in artikel 44 van het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde dan kan het lichaam alsnog schriftelijk om een aanvullende bijdrage verzoeken. Het feitelijk gebruik van de goederen of diensten is dus uiteindelijk doorslaggevend voor de bepaling van de hoogte van het recht op bijdrage.

Artikel 7

Dit artikel regelt het tijdstip waarop het recht op bijdrage ontstaat. Daarbij is voor een praktische regeling gekozen die aansluit bij de boekhoudkundige verwerking van aankoopfacturen in de gemeenteboekhouding. Bijgevolg wordt expliciet afgeweken van het tijdstip waarop het recht op aftrek van de BTW ontstaat.

Overeenkomstig artikel 64 van het koninklijk besluit van 2 augustus 1990 houdende het algemeen reglement op de gemeentelijke comptabiliteit verricht de gemeenteontvanger een controle op de wettigheid en regelmatigheid van de facturen en andere uitgavendocumenten. Een van de aspecten houdt de wettigheid van de gefactureerde BTW in. Het gaat hier om een zeer delicate aangelegenheid, want iedere verkeerde betaling kan zware gevolgen hebben (9). Hij alleen is verantwoordelijk om tegen regelmatige bevelschriften de betaalbaar gestelde uitgaven te doen (10).

Na onderzoek van deze documenten, gaat de gemeenteontvanger over tot de aanrekening op de budgettaire en algemene rekeningen, of zendt hij ze aan het college van burgemeester en schepenen terug indien hij niet akkoord gaat.

De goedkeuring van de betaling door de ontvanger houdt een bijkomende waarborg in voor het fonds dat het enkel werkelijk en wettelijk verschuldigde BTW-bijdragen uitkeert.

Bovendien ontstaat op het moment van de aanrekening een band tussen enerzijds het vastleggingskrediet in de budgettaire boekhouding en anderzijds de rekeningen in de algemene boekhouding. Die band wordt weergegeven door middel van de functioneel-economische code. De combinatie van de functionele en de economische code maakt het voor de gemeente mogelijk voor elke uitgave aan te geven op welke sector ze betrekking heeft, en om welke soort uitgave het gaat.

Aan de hand van deze functioneel-economische code kan nagegaan worden welke uitgaven al dan niet recht geven op een bijdrage. Zo zullen de uitgaven geboekt onder de functies 721 (kleuteronderwijs) en 767 (openbare bibliotheken) niet in aanmerking komen voor een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds. Het is niet uit te sluiten dat de invoering van het BTW-compensatiefonds een verdere specificatie van de economische codes door de Koning vergt, teneinde op een gemakkelijke wijze autokosten, kosten van onthaal, logies, spijzen en dranken, waarvoor geen (volledige) bijdrage kan bekomen worden, terug te vinden.

Omdat de bijdrage die de gemeenten vorderen van het fonds geen recht op aftrek is in de zin van de BTW-regelgeving, kan de aanvraag gebeuren op basis van een factuur die niet voldoet aan de in artikel 3 van het koninklijk besluit nr. 3 gestelde vormvoorwaarden. De rechtmatigheid van de gefactureerde BTW moet natuurlijk worden aangetoond met alle middelen, uitgezonderd de eed (artikel 59, § 1, BTW-Wetboek).

Artikel 8

In artikel 6 is geregeld dat uiteindelijk het feitelijke gebruik van de goederen en diensten doorslaggevend is voor het recht op bijdrage. Dat gebruik kan gelijktijdig van gemengde aard zijn, met name een goed bestemd voor een activiteit die al dan niet in aanmerking komt voor een bijdrage. Daarom moet worden geregeld hoe de omvang van de bijdrage moet worden bepaald. Ook moet worden geregeld wanneer en op welke wijze de oorspronkelijke bijdrage ter zake van de omzetbelasting die aan duurzame goederen is toe te rekenen (de goederen waarop belastingplichtigen voor de inkomstenbelastingen plegen af te schrijven), gedurende het gebruik geheel of gedeeltelijk vervalt en daarmee verschuldigd wordt, indien de goederen (mede) voor een BTW-werkzaamheid worden gebruikt of wanneer zij worden afgestoten. Het voorgestelde artikel 8 biedt de mogelijkheid ter zake bij koninklijk besluit bepalingen vast te stellen die voornamelijk technisch van aard zullen zijn. Deze regelingen zullen voor zover mogelijk aansluiten bij de regelingen die in vergelijkbare situaties voor de bepaling van het recht op aftrek van omzetbelasting gelden.

Artikel 9

In dit artikel is bepaald dat in de gevallen waarin het bedrag aan BTW niet of niet geheel zal worden betaald, dan wel is terugontvangen, de reeds verleende bijdrage alsnog moet worden teruggeven. Het tijdstip waarop en voor zover redelijkerwijs moet worden aangenomen dat het bedrag aan BTW waarop de bijdrage betrekking heeft, niet of niet geheel zal worden betaald dan wel geheel of gedeeltelijk is terugontvangen, is bepalend voor het tijdstip van de teruggave.

Het betreft hier een correctie van de oorspronkelijk verleende bijdrage. Die correctie is gerechtvaardigd omdat in gevallen waarin het lichaam geheel of gedeeltelijk niet betaalt of de vergoeding geheel of gedeeltelijk heeft terugontvangen, dan wel op verzoek een teruggaaf van BTW is verleend, de BTW niet of slechts gedeeltelijk drukt op de financiën van het publiekrechtelijk lichaam. De oorspronkelijke bijdrage is dus te hoog of zelfs in het geheel niet op zijn plaats wanneer het een uitgave zoals vermeld in artikel 5 betreft. Daarbij komt dat in voorkomende gevallen de ondernemer die de levering of dienst verricht de teveel afgedragen BTW zal terugvragen van de fiscus.

Artikel 10

Dit artikel legt het publiekrechtelijk lichaam de verplichting op periodiek een aangifte in te dienen bij het fonds. De BTW, die voor een bijdrage in aanmerking komt, kan vanaf de periode waarin ze opeisbaar wordt, worden opgenomen in een opgave. Het recht vervalt niet wanneer dit in een latere opgave gebeurt in zoverre het recht nog niet verjaard is. Dergelijke tolerantie geldt niet voor de teruggaven.

De Koning bepaalt de lengte van het tijdvak en dus ook onrechtstreeks de periodiciteit van de indiening van de aangifte.

Artikel 11

Dit artikel regelt de termijnen waarbinnen de betaling van de bijdrage of de teruggave moet geschieden. De bijdrage dient door het fonds betaald te worden binnen de drie maanden na de aangifteperiode, vier maanden na het tijdvak. Het fonds dient een bijdrage slechts te betalen binnen de opgegeven periode in zoverre die blijkt uit een regelmatige naar vorm en termijnenvereiste ingediende aangifte.

Het publiekrechtelijk lichaam dient daarentegen binnen de aangifteperiode de teruggave te voldoen in de mate dat de teruggave niet verrekenbaar is met een bijdrage over hetzelfde tijdvak.

Artikel 12

De nalatigheidsinteresten bij laattijdige betaling worden in dit artikel geregeld. Zij worden afgerond per kalendermaand en bepaald volgens de wettelijke rentevoet.

Het publiekrechtelijk lichaam dient nalatigheidsinteresten te betalen op iedere ten onrechte aangegeven bijdrage die moet worden teruggegeven. Ondanks dat het fonds in beginsel drie maanden na de aangifte de ten onrechte aangegeven bijdrage uitbetaalt, zijn er nalatigheidsinteresten verschuldigd vanaf de maand volgend op de aangifteperiode tot en met de maand waarin de terugbetaling of verrekening effectief gebeurt. Het is aan het publiekrechtelijk lichaam om tijdig zijn aangifte te regulariseren. Het kan geen profijt halen uit het onterecht vorderen van bijdragen.

Artikel 13

Bovendien kan het fonds een administratieve geldboete van maximaal 20 % opleggen voor de uitgaven die overeenkomstig artikel 5 niet in aanmerking komen voor een bijdrage. Ingeval van betwisting komt het de rechtscolleges toe om zowel de legaliteit als de opportuniteit van de geldboete na te gaan. Ingeval van spontane regularisatie van een aangifte voor de tussenkomst van een fiscale administratie, kan het fonds geen administratieve boete opleggen.

Artikel 14

Dit artikel regelt de verjaringstermijn van de vordering van de bijdrage, de teruggave van de bijdrage, de nalatigheidsinteresten en de administratieve geldboeten.

De vijfjarige termijn wijkt af van de verjaringstermijnen die in de BTW-wetgeving zijn bepaald. In 1999 werd getracht deze laatste termijnen af te stemmen op de termijnen die gelden inzake inkomstenbelasting. Aangezien geen verband bestaat tussen de inkomstenbelasting en de bijdrage uit het BTW-compensatiefonds, is er geen noodzaak een drie-, vijf- of zevenjarige indeling naargelang het opzet of de bewijsverkrijging over te nemen.

Artikel 15

In het eerste lid van deze bepaling wordt aan de inspecteur dezelfde onderzoeksbevoegdheid toegekend als inzake BTW. Op die wijze kunnen de inspecteurs binnen de FOD Financiën, gespecialiseerd inzake BTW, gelijktijdig zowel een controle inzake BTW als van de bijdrage ingevolge deze wet verrichten.

Zoals ten aanzien van alle administratieve beslissingen, die geen jurisdictioneel karakter hebben, staat een willig beroep open tegen beslissingen die de administratie neemt ingevolge deze wet.

Vorderingen die hun oorzaak vinden in deze wet, worden gebracht voor de burgerlijke rechtbanken volgens de gemeenrechtelijke procedure. Omwille van de keuze het begrippenkader van deze wet nauw te laten aansluiten bij dat van de BTW-wetgeving, is het nuttig de fiscale kamer g



Terug naar het overzicht