Hugo Vandenberghe - Tony Van Parys - Pol Van Den Driessche

Wetsvoorstel betreffende de methoden voor het verzamelen van gegevens door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (4-1053)
(10-12-2008)

Ingediend door de heer Hugo Vandenberghe c.s.
 


Samenvatting: "De inlichtingen- en veiligheidsdiensten kregen door de wet van 30/11/1998 een wettelijke basis om bepaalde methoden voor het verzamelen van gegevens aan te wenden. Gezien de globaal toegenomen veiligheidsrisico's dienen de Staatsveiligheid en de algemene Dienst inlichtingen en veiligheid te beschikken over aanvullende wettelijke middelen om een effectief veiligheidsbeleid te kunnen voeren.

--------------------------------------------------------------------------------

TOELICHTING

--------------------------------------------------------------------------------

Inleiding

De inlichtingen- en veiligheidsdiensten kregen door de organieke wet van 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdienst een wettelijke basis om bepaalde methoden voor het verzamelen van gegevens aan te wenden. Gelet op de globaal toegenomen veiligheidsrisico's dienen de Staatsveiligheid en de algemene Dienst inlichtingen en veiligheid van de Krijgsmacht te beschikken over aanvullende wettelijke middelen om een effectief veiligheidsbeleid te kunnen voeren. De indieners van dit wetsvoorstel wensen daarbij voldoende waarborgen in te stellen voor de rechtsbescherming van de burger en wensen een evenwicht te bereiken tussen de bescherming van de fundamentele rechten en het voeren van een effectief veiligheidsbeleid dat — uiteindelijk — die fundamentele rechten van de burger beoogt te beschermen.

In de vorige zittingsperiode heeft de regering in de Senaat een wetsontwerp ingediend betreffende de methoden voor het verzamelen van gegevens door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Parl. St. Senaat, 2006-2007, nr. 3-2138/1). Door de ontbinding van de Kamers op 2 mei 2007, is dit wetsontwerp vervallen. De indieners van dit wetsvoorstel wensen door aanvullingen en wijzigingen van de oorspronkelijke tekst van het wetsontwerp bijkomende waarborgen te voorzien voor de bescherming van de fundamentele rechten van de burger.

I. De huidige situatie in België

De wet van 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdienst (1) gaf aan de Belgische inlichtingendiensten een wettelijk kader. Deze wet legt de werkingssfeer, de opdrachten, inbegrepen de middelen om deze opdrachten uit te voeren en de bevoegdheden van de Veiligheid van de Staat en de algemene Dienst inlichtingen en veiligheid van de Krijgsmacht (A.D.I.V.) vast.

I.1. Opdracht van de veiligheidsdiensten

Artikel 7 W.I.V. bepaalt de opdracht van de Veiligheid van de Staat. Het gaat om een vierledige opdracht. Onder haar opdrachten valt het inwinnen, analyseren en verwerken van inlichtingen die betrekking hebben op elke activiteit die de inwendige veiligheid van de Staat en het voortbestaan van de democratische en grondwettelijke orde, de uitwendige veiligheid van de Staat en de internationale betrekkingen, het wetenschappelijk of economisch potentieel of elk ander fundamenteel belang van het land bedreigt of zou kunnen bedreigen. De inhoud van de verschillende begrippen wordt verder verduidelijkt in artikel 8 W.I.V.

Daarnaast is de Staatsveiligheid bevoegd voor het uitvoeren van veiligheidsonderzoeken, het uitvoeren van de opdrachten tot bescherming van personen, toevertrouwd door de minister van Binnenlandse Zaken en ten slotte voor alle andere opdrachten die de wet aan de Staatsveiligheid toekent.

De bevoegdheid van de A.D.I.V. wordt geregeld in artikel 11 W.I.V. en heeft betrekking op de gegevensverzameling in het teken van de militaire en fundamentele belangen van het land.

I.2. De dwangmiddelen waar de inlichtingen- en veiligheidsdiensten momenteel over beschikken om gegevens te verzamelen

A. Algemeen

De wet formuleert de middelen waarover de Staatsveiligheid en de A.D.I.V. beschikken om hun taak tot inlichtingenverzameling, -analyse en -verwerking, zoals hierboven beschreven, uit te oefenen. Daarbij bepaalt het artikel 12 W.I.V. dat enkel de dwangmiddelen mogen gebruikt worden onder de voorwaarden die door de wet worden bepaald. In de voorbereidende werken wordt door de regering uitdrukkelijk verwezen naar het legaliteitsprincipe, waarbij de inlichtingen- en veiligheidsdiensten over geen ander dwangmiddel beschikken dan deze bepaald bij de wet (Parl. St. Kamer, 1995-1996, nr. 638/1, blz. 13). Met andere woorden kan de Staatsveiligheid of de A.D.I.V. geen methode toepassen, zolang deze niet in de wet is ingeschreven.

Het huidig artikel 13 W.I.V. stelt uitdrukkelijk dat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in het kader van hun opdrachten inlichtingen en persoonsgegevens die nuttig kunnen zijn om hun opdrachten te vervullen, kunnen opsporen, verzamelen, ontvangen en verwerken. Bovendien laat dit artikel toe een documentatie bij te houden van de gebeurtenissen, de groeperingen en de personen die een belang vertonen voor de uitoefening van hun opdrachten. De inlichtingen die bijgehouden worden, moeten in verband staan met de doeleinden van het gegevensbestand en beperkt blijven tot de daaruit voortvloeiende vereisten.

B. Huidige wijzen van inlichtingenverzameling

De artikelen 14 tot en met 18 W.I.V. bepalen op welke wijzen de inlichtingendiensten op dit ogenblik gegevens kunnen verzamelen. Een eerste mogelijkheid tot het verkrijgen van gegevens is deze waarbij de gerechtelijke overheden, de ambtenaren en de agenten van de openbare diensten uit eigen beweging aan de betrokken inlichtingen- en veiligheidsdienst inlichtingen meedelen die nuttig zijn voor de uitvoering van zijn opdrachten. Echter moet bij het overdragen van gegevens, naast hetgeen bepaald is in de wet, tevens rekening gehouden worden met eventuele akkoorden of regels die door de verantwoordelijke overheid aan de overdragers van inlichtingen worden opgelegd. In gelijkaardige omstandigheden kunnen de gerechtelijke overheden, de ambtenaren en agenten van de openbare diensten door de inlichtingendienst verzocht worden inlichtingen mede te delen die nuttig zijn voor de uitvoering van zijn opdrachten. Deze verschillende instanties kunnen de mededeling van de gevraagde informatie weigeren, mits ze binnen de maand schriftelijk de redenen daartoe opgeven (art. 14 W.I.V.).

Artikel 15 W.I.V. laat toe dat de inlichtingendienst mededeling vraagt van de gegevens uit het bevolkings- en vreemdelingenregister, of uit het wachtregister van de vreemdelingen. Inmiddels werd deze mededelingsprocedure praktisch geregeld door verschillende koninklijke besluiten (2) .

Het artikel 16 W.I.V. biedt, met verwijzing naar de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens, de mogelijkheid om inlichtingen en persoonsgegevens in te winnen bij elke persoon of organisatie die tot de privésector behoort, voor zover die gegevens noodzakelijk zijn voor de uitoefening van hun opdrachten.

Het huidige artikel 17 W.I.V. laat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten toe de voor het publiek toegankelijke plaatsen te betreden en, weliswaar met inachtneming van de onschendbaarheid van de woning, hotelinrichtingen en andere logiesverstrekkende inrichtingen te bezoeken. Zij hebben ook inzage in de inschrijvingsdocumenten van de reizigers.

Ten slotte kunnen de inlichtingendiensten een beroep doen op menselijke bronnen (art. 18 W.I.V.). De bezorgdheid, om naar zijn informanten — maar tevens ten aanzien van de buitenlandse inlichtingendiensten — geloofwaardig over te komen, werd opgenomen in het artikel 18 W.I.V., waarbij de diensten de opdracht gegeven wordt om te waken over de veiligheid van de gegevens die op de menselijke bronnen betrekking hebben en over de inlichtingen die ze mededelen.

Sinds de wet van 3 april 2003 tot wijziging van de wet van 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdienst en van artikel 259bis van het Strafwetboek (Belgisch Staatsblad 12 mei 2003), is het specifiek voor de A.D.I.V. mogelijk gemaakt elke vorm van communicatie uitgezonden in het buitenland te onderscheppen, af te luisteren, er kennis van te nemen of op te nemen, zowel om redenen van militaire aard als ter bescherming van de Belgische en geallieerde militairen en onderdanen in het buitenland (art. 259bis, § 5, Sw.). Gezien het beperkte toepassingsgebied, is er dus geen sprake van een algemene mogelijkheid voor de inlichtingendiensten om over te gaan tot een telefoontap of dergelijke.

Daarnaast is er ook een wettelijk kader voor de veiligheidsonderzoeken, die het voorwerp zijn van de wetten van 11 december 1998 betreffende de classificatie en de veiligheidsmachtigingen, de veiligheidsattesten en de veiligheidsadviezen en tot oprichting van een beroepsorgaan inzake veiligheidsmachtigingen, veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen (Belgisch Staatsblad 7 mei 1999).

II. Nood aan uitbreiding van de mogelijkheden

Reeds verscheidene jaren wordt benadrukt dat de wettelijke middelen waarover de Staatsveiligheid en de A.D.I.V. beschikken, ontoereikend zijn om doeltreffend strijd te kunnen leveren tegen het terrorisme, het extremisme, waaronder het radicalisme en de andere ernstige bedreigingen voor de interne en externe veiligheid van de Staat.

In het kader van deze activiteiten en door de toenemende bedreigingen en het systematische gebruik van steeds performantere middelen door de personen en de groeperingen die voor de opdrachten van de diensten belangrijk zijn, onder andere gelet op de vooruitgang van de supergeavanceerde technologie van de communicatiemiddelen en het gebruik van het internet, wordt de doeltreffendheid van de inlichtingendiensten immers verlamd door een gebrek aan geschikte inlichtingenmethoden.

Bijgevolg kunnen de bedoelingen van bepaalde handelingen van deze personen en groeperingen niet altijd aan het licht worden gebracht. Ook al blijft het beroep doen op menselijke bronnen, bijvoorbeeld voor de bewaking van bepaalde groeperingen, zijn volle intrinsieke waarde behouden, toch is het gebruik van deze methode ontegensprekelijk begrensd wegens het fysieke gevaar dat de bron kan lopen. Ook al betekenen de gegevens die door de openbare diensten worden verstrekt, een eerste aanzet van onontbeerlijke gegevens met betrekking tot de persoon die voor de diensten belangrijk is, toch blijven ze in hoofdzaak administratieve gegevens en moeten deze noodzakelijkerwijs worden aangevuld met gegevens die op een discrete wijze operationeel worden verzameld. Enkel door het toekennen van performante middelen, kunnen de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in een vroegtijdig stadium van de ontwikkeling van de bedreiging voor de fundamentele belangen van de Staat, hierin begrepen ook de bescherming van de individuele rechten en vrijheden, deze ontwikkelingen opvolgen om indien noodzakelijk een passend optreden mogelijk te maken. Zonder deze bijkomende middelen blijft de inlichtingendienst, geconfronteerd met een steeds grotere uitdaging, compleet machteloos aan de zijlijn staan.

Daarom is het fundamenteel voor het vlotte verloop van het dagelijkse zoekwerk naar inlichtingen om, in welbepaalde omstandigheden, door middel van bijzondere inlichtingenmethoden toegang te krijgen tot de relevante gegevens voor het inlichtingenonderzoek.

Momenteel beschikt de Veiligheid van de Staat bijvoorbeeld niet over een toegang tot de technische communicatiemiddelen en dit in tegenstelling tot de diensten van de meeste Europese Staten, noch over andere methoden voor de verzameling van gegevens dan de traditionele methoden.

Men mag in dit verband niet vergeten dat de inlichtingendiensten in hun hoedanigheid van steundiensten van het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse (OCAD), dit orgaan dienen te bevoorraden met hun analyses, terwijl diensten als de Federale Politie en de Douane die eveneens partners binnen OCAD zijn, over krachtiger onderzoeksmiddelen beschikken om hun opdrachten uit te voeren.

Het pleidooi voor een uitbreiding van de inlichtingenmethoden voor de Staatsveiligheid en de A.D.I.V. is zeker niet nieuw.

Een belangrijk signaal hiertoe werd reeds gegeven door de Raad van State in zijn advies bij het voorontwerp van de wet van 30 november 1998, met een oproep aan de regering om een volledige lijst te maken van de technieken waarvan de inlichtingendiensten gebruik konden maken (Parl. St. Kamer 1995-1996, nr. 638/1, 30-32). Het Vast Comité I sloot zich naderhand in een advies hierbij aan (Parl. St. Kamer 1995-1996, nr. 638/14, 72-74). De regering volgde toen deze aanbeveling van de Raad van State niet. De regering vond het niet opportuun een volledige lijst van inlichtingenmethoden op te maken, met uitzondering van de « veiligheidstap », waarvoor een apart wetsontwerp zou worden opgemaakt.

De uitspraak van de correctionele rechtbank van Brussel in het GICM-proces bracht aan het licht dat er ook een afdoende juridische regeling noodzakelijk was voor de andere methoden voor het verzamelen van gegevens.

In dit proces had de verdediging van sommige beklaagden de door de Veiligheid van de Staat verzamelde bewijsmiddelen in vraag gesteld. Men opperde dat de Veiligheid van de Staat tot onwettige telefoonopsporing was overgegaan, terwijl de telefoonnummers in de aanklacht werden verkregen door een beroep te doen op informanten.

Het vonnis maakte duidelijk dat, « qu'à l'évidence, la surveillance d'individus et de groupements potentiellement séditieux découle en ligne directe de ses missions essentiellement définies à l'article 7, 1º de la loi du 30 novembre 1998, ... qu'il ne fait aucun doute que la Sûreté de l'État procède ordinairement à des observations systématiques de lieux, de groupements et de personnes pour rechercher et collecter des données utiles à l'exécution de ses missions; ... et qu'elle était habilitée à pratiquer des observations sur pied de l'article 13 de ladite loi lequel énonce ses moyens généraux d'action ...; ... la question subsiste de savoir si ce même article est suffisamment prévisible au sens que donne la Cour de Strasbourg à cette notion; ... qu'à l'évidence, l'article 13 de la loi du 30 novembre 1998 présente une certaine prévisibilité puisqu'à juste titre, l'immense majorité de la population du Royaume ne doute pas un instant que les services de renseignement peuvent procéder et procèdent effectivement à des observations appuyées mais que vu les extensions récentes qu'a connu le principe du respect dû à la vie privée, la définition des moyens dont disposent les services de renseignement demeure particulièrement floue ... et qu'en l'état de la législation belge prise dans son ensemble, l'énumération « ouverte » de l'article 13 de la loi du 30 novembre 1998 ne répond plus aux exigences de prévisibilité au sens que donne à cette notion la Cour de Strasbourg, laquelle attache certains critères « qualitatifs » à ce concept. »

Hieruit volgt dan ook de noodzaak om de inlichtingenmethoden voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten voortaan te reglementeren, voor zover sommige van deze methoden konden samenlopen met de methoden die sinds de wet van 6 januari 2003 voor de politiediensten zijn voorzien in het kader van de gerechtelijke onderzoeken, gezien de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in een gerechtelijk onderzoek kunnen tussenkomen door het verlenen van technische bijstand en dat hun informatie in rechte kan worden gebruikt.

Omdat men vaak tracht aan te tonen dat de bewijsmiddelen die op basis van de informatie van de Veiligheid van de Staat zijn verkregen, onregelmatig zijn, dringt zich een wetgevend initiatief op, dat duidelijk de bakens zet waarbinnen de inlichtingendiensten methoden kunnen uitoefenen om inlichtingen te verzamelen.

Het is ook belangrijk te weten dat het Vast Comité I al vanaf 1994 een wettelijke regeling vroeg van de methoden voor de verzameling van gegevens door de inlichtingendiensten, met name voor de menselijke bronnen, de infiltratie van groeperingen en de observatie. In verschillende latere verslagen stelde zich eveneens de vraag om wetten op te stellen inzake identificatie, opsporing en veiligheidstap, als ook inzake de bijzondere inlichtingenmethoden voor de inlichtingendiensten. Dit laatste werd bevestigd door het Vast Comité I in haar Memorandum aan de Informateur van de Koning na de federale verkiezingen van 10 juni 2007. Het Vast Comité I verwijst naar de wet van 30 november 1998 dat het bestaan en de werking van de inlichtingendiensten regelt, maar geeft daarbij aan dat het wetgevend proces nog niet voltooid is : « Sedert jaren wijst het Vast Comité I er op dat de huidige wijze van informatiegaring strikt genomen niet voldoende wettelijk is onderbouwd en dat andere methodes, zoals de telefoontap, wettelijk niet zijn verankerd. Deze handicap is vooral nadelig in de strijd tegen de moeilijk te doordringen milieus zoals terroristische, criminele en radicale netwerken. » (3)

III. De conformiteit van het wetsvoorstel met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Belgische Grondwet

Dit wetsvoorstel respecteert de bepalingen van het Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens, de fundamentele vrijheden betreffende de bescherming van persoonlijke levenssfeer en de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

Het Europees Verdrag en de rechtspraak van het Europees Hof van de Rechten van de Mens met betrekking tot het artikel 8, 2º, E.V.R.M. staat enkel een inmenging in de uitoefening van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer toe om redenen van nationale veiligheid, voor zover deze inmenging voorzien is door de wet, dat deze wet toegankelijk is voor de betrokkenen en precies is. Deze eigenschappen inzake toegankelijkheid en precisie van de wet dienen om ieder arbitrair gedrag door het openbaar gezag te vermijden.

Het arrest Rotaru t. Roemenië van 4 mei 2000 dat eveneens de inlichtingendiensten betreft, verbindt bepaalde kwalitatieve criteria waaraan een wet naar het oordeel van het Hof van Straatsburg voortaan moet beantwoorden met betrekking tot de voorzienbaarheid van de wet.

In dit arrest met betrekking tot de wet nº 14/1992 betreffende de organisatie en de werkwijze van de SRI (Roemeense inlichtingendienst) doet het Hof opmerken dat deze wet :

— niet de grenzen bepaalt die in acht moeten worden genomen om inlichtingen die de nationale veiligheid betreffen, te verzamelen, op schrift te stellen en in geheime dossiers te archiveren. Zo definieert de interne wet noch de soort informatie die op schrift mag worden gesteld, noch de categorieën van personen die het voorwerp van bewakingsmaatregelen kunnen zijn zoals de verzameling en de bewaring van gegevens, noch de omstandigheden waarin die maatregelen mogen worden genomen, noch de te volgen procedure. De wet bepaalt evenmin beperkingen inzake de anciënniteit van de bewaarde gegevens en de duur van hun bewaring;

— niet precies genoeg de reden definieert voor de noodzakelijke inmenging van de bevoegde overheden om de bedreiging van de nationale veiligheid te voorkomen en tegen te gaan;

— niet genoeg waarborgen bevat met betrekking tot de controle op de verzameling en de archivering van de informatie.

Onder die voorwaarden stelt het Hof vast dat, hoewel er wel degelijk een zekere wettelijke definitie bestaat, deze onder dergelijke omstandigheden niettemin geen voldoende wettige grondslag vormt om een inmenging van de openbare macht in de persoonlijke levenssfeer van de burger toe te laten en voegt het daaraan toe dat de vereiste van de « noodzaak in een democratische maatschappij » in dit geval ontbreekt.

Het Hof stelt hierbij een schending vast van het artikel 8 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens.

In ons land wordt, overeenkomstig artikel 22 van de Grondwet, een inmenging in het privéleven van de burger slechts toegestaan voor zover dit is voorzien bij wet. Zo herinnert de Raad van State in haar advies van 27 maart 1996 met betrekking tot het voorontwerp van de wet houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdienst aan het volgende : « Artikel 22 van de Grondwet legt in het bijzonder de federale wetgever de verplichting op om de bescherming van het recht op eerbiediging van het privéleven en het gezinsleven te garanderen; omgekeerd is alleen de wetgever bevoegd om te bepalen in welke gevallen en onder welke voorwaarden op dat recht enige beperkingen kunnen worden gesteld. »

De wet die een inmenging voorziet, dient toegankelijk en duidelijk te zijn. Volgens B. Lombaert (Rev. trim. D.H., 1996, p. 308), die naar de arresten Sunday Times van 26 april 1979 en Malone van 2 augustus 1984 van het Europees Hof verwijst, « l'accessibilité de la loi est la possibilité pour le citoyen de disposer de renseignements suffisants sur les règles de droit applicables ». De wet is duidelijk wanneer de termen die ze hanteert, de burger in staat stellen zonder dubbelzinnigheid de gevolgen in te schatten van haar toepassing. Het Europees Hof aanvaardt evenwel dat het niveau aan duidelijkheid van de wet minder kan zijn in het domein van de nationale veiligheid dan in andere domeinen (arrest Leander van 26 maart 1987). Het Hof is in dit geval niettemin van oordeel dat de wet voldoende duidelijke termen dient te hanteren, waarbij ze op een adequate manier aangeeft onder welke omstandigheden en volgens welke voorwaarden ze het openbaar gezag een inmenging in de persoonlijke levenssfeer toestaat.

In de zaak Klass t. Duitsland heeft het Europees Hof op 18 november 1977 een belangrijk arrest geveld met betrekking tot de telefoontap om inlichtingen in te winnen. Dit arrest, dat een uitvloeisel is van een beroep dat was ingesteld tegen de Duitse wetgeving, namelijk tegen de wet van 13 augustus 1968 met betrekking tot de beperking van het correspondentiegeheim, van postzendingen en van telecommunicatie, laat ons toe om het standpunt van het Hof te kennen inzake de bewakingsmaatregelen met betrekking tot artikel 8, 2º, van het Verdrag.

Zo is het dat het Hof : « ne peut que constater deux faits importants : les progrès techniques réalisés en matière d'espionnage et parallèlement de surveillance; en second lieu, le développement du terrorisme en Europe au cours des dernières années. Les sociétés démocratiques se trouvent menacées de nos jours par des formes très complexes d'espionnage et par le terrorisme, en sorte que l'État doit être capable, pour combattre efficacement ces menaces, de surveiller en secret les éléments subversifs opérant sur son territoire. La Cour doit donc admettre que l'existence de dispositions législatives accordant des pouvoirs de surveillance secrète de la correspondance, des envois postaux et des télécommunications est, devant une situation exceptionnelle, nécessaire dans une société démocratique à la sécurité nationale et/ou à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales ...

Quel que soit le système de surveillance retenu, la Cour doit se convaincre de l'existence de garanties adéquates et suffisantes contre les abus. Cette appréciation ne revêt qu'un caractère relatif : elle dépend de toutes les circonstances de la cause, par exemple la nature, l'étendue et la durée des mesures éventuelles, les raisons requises pour les ordonner, les autorités compétentes pour les permettre, exécuter et contrôler, le type de recours fourni par le droit interne ... »

Het Hof leidt uit de bestudering van de Duitse wetgeving waarborgen af die verwacht mogen worden in een wet die de geheime bewakingsmaatregelen invoert, teneinde « le degré minimal de protection voulu par la prééminence du droit dans une société démocratique » te verzekeren.

Onder de voorwaarden die door de Duitse in overeenstemming met artikel 8 EVRM zijnde wetgeving worden gesteld, valt onder meer :

1. het bestaan van aanwijzingen die het mogelijk maken om iemand te verdenken van het beramen, plegen of gepleegd hebben van bepaalde zware inbreuken; de bewakingsmaatregelen kunnen enkel worden voorgeschreven indien de vaststelling van de feiten niet op een andere wijze kan gebeuren of aanzienlijk belemmerd wordt (de noodzaak van de maatregel en het subsidiariteitsbeginsel); zelfs in dat geval kan de bewaking enkel betrekking hebben op de verdachte zelf of op de personen waarvan wordt vermoed contacten met de verdachte te hebben, zodat de wetgeving geen verkennende of algemene bewaking toelaat (arrest, § 51);

2. de noodzaak van een schriftelijke en gemotiveerde aanvraag, alsook van een beslissing met eenzelfde karakter (arrest, ibidem);

3. het bestaan van strikte voorwaarden voor de toepassing van de bewakingsmaatregelen en van de behandeling van de aldus verzamelde inlichtingen : het bepalen van een maximumduur van de termijn waarbinnen de maatregel kan worden aangewend, de opheffing van de termijn vanaf het ogenblik dat de vereiste voorwaarden zijn verdwenen of de maatregelen niet meer nodig zijn; de inlichtingen en gegevens die men heeft bekomen dankzij de maatregel kunnen niet voor andere doeleinden worden gebruikt en deze moeten worden vernietigd vanaf het ogenblik dat men ze niet meer nodig heeft om het nagestreefde doel te bereiken (arrest § 52);

4. de controle op de bewaking wanneer deze wordt bevolen en terwijl de maatregel wordt uitgevoerd. Het Hof meent dat deze controle bij voorkeur aan een rechter zou moeten worden toevertrouwd, maar is niet gekant tegen een ander type van controle voor zover de ingestelde organen onafhankelijk zijn van de overheid die tot de bewaking overgaat, dat ze met voldoende macht en bevoegdheden zijn bekleed om de controle doeltreffend en permanent uit te kunnen oefenen, dat ze een evenwichtige samenstelling hebben die hun democratisch karakter weerspiegelt en dat ze voldoende onafhankelijkheid bezitten om op een objectieve wijze te kunnen beslissen.

Het Hof stelt hierbij vast dat « la surveillance peut subir un contrôle à trois stades, lorsqu'on l'ordonne, pendant qu'on la mène ou après qu'elle a cessé. »

« Quant aux deux premières phases, la nature et la logique même de la surveillance secrète commande d'exercer à l'insu de l'intéressé non seulement la surveillance comme telle, mais aussi le contrôle qui l'accompagne. Puisque l'on empêchera donc forcément l'intéressé d'introduire un recours effectif ou de prendre une part directe à un contrôle quelconque, il se révèle indispensable que les procédures existantes procurent en soi des garanties appropriées et équivalentes sauvegardant les droits de l'individu. Il faut de surcroît pour ne pas dépasser les bornes de la nécessité au sens de l'art. 8, § 2, respecter aussi fidèlement que possible, dans les procédures de contrôle, les valeurs d'une société démocratique » en derhalve zeker de preëminentie van het recht.

In casu is het Hof van oordeel dat « eu égard à la nature des contrôles et des autres sauvegardes prévus par cette loi, l'exclusion du contrôle judiciaire ne transgresse pas les limites de ce qui peut passer pour nécessaire dans une société démocratique. » (arrest, §§ 55 en 56).

IV. De finaliteiten eigen aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

Al inspireert het wetsvoorstel zich door de wet van 6 januari 2003 betreffende de bijzondere opsporingsmethoden en enige andere onderzoeksmethoden, die gelden voor het opsporings- of gerechtelijk onderzoek, is het toch de Nederlandse wet van 7 februari 2002 (wet van 7 februari 2002, houdende regels met betrekking tot de inlichtingen- en veiligheidsdiensten alsmede wijziging van enkele wetten) die als voorbeeld heeft gediend voor de tekst van dit wetsvoorstel. Dit, — vanzelfsprekend — in de mate waarin zij rechtstreeks betrekking heeft op de methoden voor de verzameling van gegevens door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten die met de Belgische inlichtingen- en veiligheidsdiensten kunnen worden vergeleken. Bovendien gaat dit voorstel niet verder dan de methoden die aan de Nederlandse diensten zijn toegekend.

Dit wetsvoorstel waakt erover een juist evenwicht te vinden tussen de bescherming van de fundamentele belangen van de Staat en de bescherming van de fundamentele rechten van de mens. Daarom worden deze methoden aan een strikte controle onderworpen, die strenger wordt naarmate die methode afbreuk doet aan deze fundamentele rechten. De methode moet onmiddellijk worden stopgezet, als het doel waarvoor zij wordt aangewend bereikt is of als het doel met een minder ingrijpende methode kan worden bereikt.

Hierbij moet men trouwens voor ogen houden dat de doelstellingen van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, op het vlak van het gerechtelijk werk, fundamenteel verschillen van die van de politiediensten.

Het werk van de inlichtingendiensten is in de eerste plaats een intellectueel werk van analyse door het verwerven van een inzicht in de structuren en de netwerken die een gevaar voor de maatschappij kunnen betekenen, wat onderzoek op middellange en lange termijn vergt.

De inlichtingen- en veiligheidsdiensten hebben namelijk als opdracht in een vroeg stadium de veranderingen (of fenomenen) op te sporen die een maatschappij doormaakt en die sommigen kunnen aanzetten tot acties die een mogelijke bedreiging kunnen gaan vormen, maar die niet noodzakelijk gewelddadig zijn, maar het wel kunnen worden, of de elementen van een dergelijke bedreiging die in het buitenland worden opgestart en op het nationale grondgebied optreden of kunnen optreden.

Het onderzoekswerk van de politie en het gerecht daarentegen is hoofdzakelijk gericht op het zoeken naar bewijzen in verband met een strafbaar feit dat werd gepleegd of zal worden gepleegd.

Al leiden de door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten ingewonnen gegevens niet noodzakelijk tot een strafrechtelijke vervolging, neemt dit niet weg dat de gerechtelijke overheden ook bestemmeling zijn van deze gegevens, wanneer deze aan de gerechtelijke sfeer raken. Het wetsvoorstel bepaalt de situaties waarin de inlichtingen- en veiligheidsdiensten inlichtingen dienen door te geven aan de federale procureur door middel van een schriftelijke nota.

Wanneer het redelijk vermoeden dat aan de basis ligt van de medegedeelde informatie voortvloeit uit de aanwending van een specifieke of uitzonderlijke methode, bepaalt het voorstel dat de commissie, samengesteld uit drie magistraten, verplicht tussenkomt om de legaliteit van de toepassing van de methoden na te gaan. Gelet op de bijzondere aard van de specifieke en uitzonderlijke methoden, worden aldus alle nodige garanties geboden met het oog op een strafrechtspleging die nauwgezet alle wettelijke regels eerbiedigt.

De federale procureur is gehouden de inlichtingendienst en de voorzitter van de commissie, indien deze betrokken is, in te lichten over het gevolg die aan de overmaking van de schriftelijke nota wordt gegeven.

Het wetsvoorstel bepaalt tevens dat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten erover dienen te waken geen onderzoeken te voeren die een bewuste aantasting betekenen van de bevoegdheden van de procureur des Konings of de onderzoeksrechter of die het goede verloop van een opsporings- of gerechtelijk onderzoek kunnen schaden (art. 13ter). Het is immers niet wenselijk dat de onderzoeken van inlichtingendiensten interfereren met strafonderzoeken die geopend werden naar aanleiding van ernstige concrete misdrijven. Indien nodig zal er een overleg moeten plaatsvinden tussen de inlichtingendienst en de procureur des Konings of de onderzoeksrechter teneinde na te gaan hoe de doelstellingen op gerechtelijk vlak en deze op inlichtingengebied toch maximaal gerealiseerd kunnen worden. Het is hierbij duidelijk dat de procureur des Konings en de onderzoeksrechter rekening moeten houden met de limieten van hun concrete strafrechtelijke saisine en moeten toelaten dat de inlichtingendienst zijn opdrachten, zoals bepaald in de wet van 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, naar behoren kan uitoefenen. Een inlichtingenonderzoek dat parallel loopt met een opsporings- of gerechtelijk onderzoek dient nochtans steeds vermeden te worden.

In een nieuw artikel 13bis dat aan de wet van 30 november 1998 wordt toegevoegd, komt het principieel verbod van het plegen van strafbare feiten door agenten van de inlichtingendiensten, doch worden ook de strikte voorwaarden bepaald waarbinnen deze agenten vrijblijven van straf, indien zij naar aanleiding van de uitoefening van hun dienst, toch een strafbaar feit moeten plegen.

Blijven slechts vrij van straf de agenten die met het oog op de efficiëntie van hun opdracht of ter verzekering van hun veiligheid of deze van andere personen, bij de uitvoering van specifieke en uitzonderlijke methoden, strikt noodzakelijke strafbare feiten plegen. Het plegen van strafbare feiten moet voorafgaand en uitdrukkelijk toegelaten worden door de commissie die bij artikel 18 van dit wetsvoorstel ingesteld wordt. De strafbare feiten mogen nooit afbreuk doen aan de fysieke integriteit van personen.

V. De methoden tot gegevensverzameling

Algemeen

Het wetsvoorstel creëert drie categorieën van gegevensverzameling door de inlichtingendiensten naargelang het gebruik van een methode meer of minder ingrijpend is voor diegene ten aanzien van wie de methode gehanteerd wordt, met name de gewone, de specifieke en de uitzonderlijke methoden voor het verzamelen van gegevens. Net zoals het aanvankelijke wetsontwerp, bepaalt het wetsvoorstel uitdrukkelijk dat de inlichtingendienst deze methoden niet mag gebruiken met het doel de individuele rechten en vrijheden te verminderen of te belemmeren. Bij het aanwenden van de meest ingrijpende maatregelen (de specifieke en de uitzonderlijke methoden), moeten bovendien steeds de principes van subsidiariteit en proportionaliteit worden nageleefd (artikel 2 van het wetsvoorstel).

De indieners van het wetsvoorstel wensen in vergelijking met het oorspronkelijke wetsontwerp een striktere regeling voor het aanwenden van de methoden van gegevensverzameling ten aanzien van artsen, advocaten en journalisten.

In de uitoefening van hun beroep beschikken artsen, advocaten en journalisten over heel wat gegevens van personen die tot het privé- en gezinsleven behoren of die, volgens de principes van het beroepsgeheim, beschermd moeten blijven en waar het de arts of advocaat verboden is deze vaak gevoelige gegevens vrij te geven, conform artikel 458 van het Strafwetboek.

Het wetsontwerp stelde geen verbod in om een bepaalde methode van gegevensverzameling toe te passen op één van de vernoemde beschermde beroepen, onder de voorwaarde dat de verkregen gegevens enkel doorgespeeld mochten worden aan andere instanties in geval dat er ernstige aanwijzingen bestaan over het plegen van een misdaad of wanbedrijf of, als er een redelijk vermoeden is van te plegen of reeds gepleegde maar nog niet aan het licht gebrachte strafbare feiten, die een ernstige bedreiging kunnen uitmaken voor de fysieke integriteit van een of meerdere personen (4) .

Het wetsontwerp vereiste dat de voorzitter van de Orde van Vlaamse Balies (O.V.B.) of de Orde van Franstalige en Duitstalige Balies (O.B.F.G.) of in het geval van een arts, de voorzitter van de Nationale Orde van Geneesheren op de hoogte werd gebracht. Voor de journalisten was een strengere regeling uitgewerkt. Men mocht, ten aanzien van hen, pas een specifieke of uitzonderlijke methode toepassen wanneer er een ernstige bedreiging bestond voor de fysieke integriteit van één of meerdere personen of in het geval van terroristische activiteiten of proliferatie.

Gelet op de grote gevoeligheid van bepaalde medische gegevens bij een arts of de inhoud van een dossier bij een advocaat, leek het wetsontwerp bijzondere inlichtingenmethoden geen voldoende rechtsbescherming te bieden. De bijzondere waarde van het beroepsgeheim van de artsen en advocaten werd door de rechtspraak meermaals bevestigd.

Wat de arts betreft, bevestigt het Hof van Cassatie dat het hem — behoudens hij een rechtvaardigingsgrond kan inroepen — verboden is de gerechtelijke overheid in te lichten van vertrouwelijke informatie die hij bij de uitoefening van zijn beroep heeft vernomen en die aanleiding zouden kunnen geven tot een strafvervolging van de patiënt (5) .

Het beroepsgeheim van de advocaat dient ook een bijzondere bescherming te genieten, gelet op het feit dat de advocaat rechtstreeks bij de rechtsbedeling betrokken is. De noodzaak van het respecteren van het beroepsgeheim van de advocaat bestaat erin de verdediging in rechte te waarborgen van degenen die de advocaat verzoeken hen juridisch bij te staan, ongeacht de oorzaak waardoor ze bij de advocaat terechtkomen. De advocaat moet zijn cliënt de volledige veiligheid verzekeren met betrekking tot de informatie die de cliënt aan hem toevertrouwt. Zonder waarborgen voor het beroepgeheim is het voor de advocaat quasi onmogelijk om nog op een degelijke wijze zijn cliënt te verdedigen. Hierbij kan ook verwezen worden naar het arrest van het Grondwettelijk Hof van 10 juli 2008 (6) , met betrekking tot een vernietigingsberoep inzake het artikel 14quinquies van de wet van 11 januari 1993 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme, zoals ingevoegd bij de programmawet van 27 april 2007 (Belgisch Staatsblad 8 mei 2007). In dit arrest stelt het Hof dat wanneer de advocaat gegevens verneemt, met betrekking tot het witwassen van geld in het kader van de verdediging in rechte of het verlenen van juridisch advies, zelfs buiten elk rechtsgeding, maar binnen de wezenlijke uitoefening van zijn beroep, deze gegevens gedekt dienen te blijven door het beroepsgeheim en niet ter kennis kunnen worden gebracht van de overheden.

Wat de keuze voor de artsen en de advocaten betreft, wordt verwezen naar het artikel 90octies van het Wetboek van strafvordering, zoals ingevoegd door de wet van 30 juni 1994, waar voor beide groepen inzake het toepassen van de telefoontap een bijzondere bescherming geboden wordt. Het Grondwettelijk Hof oordeelde in haar arrest van 27 maart 1996 dat :

« Door het stelsel waarin artikel 90octies van het Wetboek van strafvordering voorziet te beperken tot de enkele advocaten en artsen, de wetgever rekening gehouden [heeft] met drie overwegingen. Die personen komen dikwijls in contact met verdachten; zij hebben met hun cliënt een vertrouwensrelatie waarvan de bescherming noodzakelijk is; zij hangen, tot slot, af van bij de wet georganiseerde overheden die waken over de naleving van de beroepsdeontologie (Gedr. St., Senaat, 1992-1993, nr. 843-2, p. 186).

De verzoekende partijen betogen dat artikel 90octies van het Wetboek van strafvordering een discriminatie in het leven roept tussen de artsen en de advocaten, enerzijds, en de andere beroepsbeoefenaars die eveneens aan de eerbiediging van het beroepsgeheim zijn onderworpen, zoals de accountants, anderzijds, voor wie de wet niet de bijzondere beperkingen bevat die voorkomen in het voormelde artikel 90octies.

De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-discriminatie sluiten niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.

De wetgever kan in redelijkheid oordelen dat de beperkingen waarin artikel 90octies voorziet, gelet op de aard van de ter zake geldende beginselen, noodzakelijk zijn om de rechten van de verdediging en het recht op eerbiediging van het privé-leven in zijn meest persoonlijke aspect ten volle te vrijwaren.

Uit de omstandigheid dat artikel 458 van het Strafwetboek, dat het beroepsgeheim beschermt, van toepassing is op andere personen dan de artsen en de advocaten, volgt niet dat de artikelen 10 en 11 van de Grondwet vereisen dat die andere personen de bijzondere waarborgen zouden genieten die noodzakelijk zijn ter vrijwaring van de waarden die in het geding zijn wanneer de artsen of de advocaten optreden.

Het bekritiseerde verschil in behandeling is niet discriminatoir. (7) »

Het valt daarnaast niet goed te begrijpen dat het beroepsgeheim van beide beroepsgroepen minder garanties kreeg dan de bescherming van het bronnengeheim van de journalist. Het is te verkiezen omzichtig om te springen met de aanwending van methoden ten opzichte van elk van deze beroepscategorieën en, rekening houdende met de bescherming van de rechten van verdediging, het gebruik van deze methoden op een gelijke wijze te beperken tot de gevallen waarin de arts, advocaat of journalist persoonlijk meewerkt of meegewerkt heeft aan de bedreiging, die het optreden van de inlichtingendiensten noodzakelijk maakt. Wanneer echter de informatie, die de betrokkene verkregen heeft uit zijn beroepsactiviteit, geviseerd wordt, moeten de regels van het beroepsgeheim of bronnengeheim gerespecteerd blijven. Daarom moet vermeden worden dat de bevoegdheden van de inlichtingendiensten zo ver reiken dat zij methoden zouden kunnen gebruiken die het beroepsgeheim van een arts of advocaat of het bronnengeheim van een journalist daadwerkelijk kunnen schenden. Er wordt geopteerd voor een voorafgaande toelating van de commissie om de methode aan te wenden, waarbij de voorzitter van de commissie betrokken wordt bij de concrete aanwending van de methode. De voorzitter van de commissie houdt, vanuit zijn ervaring als onderzoeksrechter, een waarborg in voor de arts, de advocaat of de journalist, dat de aanwending van de methode strikt volgens de voorgeschreven procedure zal verlopen.

In het wetsvoorstel wordt verwezen naar het begrip « journalist » zoals gedefinieerd in artikel 2 van de wet van 7 april 2005, deels vernietigd door het Grondwettelijk Hof in zijn arrest van 7 juni 2006 (nr. 91/2006). Ook voor de begripsomschrijving van het « bronnengeheim » wordt verwezen naar het artikel 3 van dezelfde wet. Deze interpretatie ligt ook in de lijn van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (8) .

De gewone methoden voor het verzamelen van de gegevens

Deze eerste categorie bracht weinig vernieuwing, ten aanzien van de actuele wetgeving. Afgezien van enkele kleine wijzigingen omvat deze categorie de reeds bestaande methoden van gegevensverzameling, opgenomen in de artikelen 14 tot en met 18 W.I.V.

Het artikel 14 W.I.V. werd licht aangepast in die zin dat duidelijker criteria vastgelegd worden waarbinnen een openbare dienst een mededeling van gegevens kan weigeren. Daarnaast werd ook artikel 17 W.I.V. aangepast : het betreden van voor het publiek toegankelijke plaatsen, hotel- en andere logiesverstrekkende inrichtingen, werden ingedeeld bij de specifieke methoden.

Waar dit wel het geval is voor de specifieke en de uitzonderlijke methoden, werd er niet voorzien in een bijzonder toezichtsmechanisme voor de gewone methoden. Dit uitgangspunt van het aanvankelijke wetsontwerp kan behouden worden. Vanzelfsprekend blijft op basis van de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse (Belgisch Staatsblad 26 juli 1991) het Vast Comité I bevoegd voor het parlementair toezicht op de aanwending van de methoden door de inlichtingendiensten.

Het is bijgevolg noodzakelijk dat de wet van 30 november 1998 gewijzigd wordt om alle diensten van het land te verplichten om de door de inlichtingendiensten gevraagde informatie mee te delen, uiteraard wanneer deze inlichtingen nuttig zijn voor de uitvoering van hun wettelijke opdrachten. Niettemin zullen de publieke en gerechtelijke overheden de gevraagde inlichtingen steeds kunnen weigeren als ze menen dat deze inlichtingen van die aard zijn dat ze een bepaald lopend opsporingsonderzoek of een lopend gerechtelijk onderzoek, of de verzameling van gegevens overeenkomstig de wet van 11 januari 1993 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen van geld en de financiering van terrorisme, in het gedrang kunnen brengen of iemand gevaar doen lopen of ernstige schade kunnen toebrengen aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokken persoon.

De specifieke en uitzonderlijke methoden voor het verzamelen van gegevens

De artikelen 18/1 tot 18/2 bepalen voor welke activiteiten de specifieke en uitzonderlijke methoden kunnen gebruikt worden en sommen deze methoden op.

Specifieke methoden

De specifieke methoden voor het verzamelen van gegevens kunnen maar aangewend worden indien de gewone methoden voor het verzamelen van gegevens ontoereikend blijken te zijn voor de voortzetting van een inlichtingenopdracht in het licht van de verzamelde relevante gegevens naar aanleiding van een potentiële bedreiging bedoeld in artikel 18/1. Deze methoden zijn : de observatie, met behulp van technische middelen, op publieke plaatsen ofwel de observatie, al dan niet met behulp van technische middelen op private plaatsen die toegankelijk zijn voor het publiek (art. 18/4); de doorzoeking, al dan niet met behulp van technische middelen, van plaatsen die toegankelijk zijn voor het publiek en van de voorwerpen die zich in deze plaatsen bevinden (art. 18/5); het kennis nemen van de identificatiegegevens van de afzender of de geadresseerde van post of van de titularis van een postbus (art. 18/6); de maatregelen tot identificatie van de abonnee of de gewoonlijke gebruiker van een dienst van elektronische communicatie (art. 18/7); de maatregelen tot opsporing van de oproepgegevens van elektronische communicatiemiddelen en de lokalisatie van de afkomst of de bestemming van elektronische communicatie (art. 18/8).

Gegeven de kritische opmerkingen bij de parlementaire behandeling, wordt de doorzoeking van de private plaatsen, in tegenstelling tot het oorspronkelijke wetsontwerp niet toegelaten binnen de specifieke methoden. Deze vorm van doorzoeking is ondergebracht in de categorie van de uitzonderlijke methoden.

Aanwending van de specifieke methoden

De voorwaarden voor de aanwending van de specifieke methoden bleven ongeveer dezelfde als in het oorspronkelijke wetsontwerp.

De inlichtingendiensten kunnen de specifieke methoden slechts aanwenden als aan verschillende voorwaarden voldaan is.

Vooreerst moeten de gewone methoden voor het verzamelen van gegevens ontoereikend zijn om de opdracht te vervullen. Bovendien moet de methode gekozen worden in functie van de graad van de ernst van de potentiële bedreiging waarvoor de methode wordt aangewend.

Verder moet er een potentiële bedreiging bestaan, waarbij men verwijzing maakt naar artikel 18/1, dat de bevoegde dienst (Staatsveiligheid of A.D.I.V.) aanduidt en de bakens zet waarbinnen de specifieke methoden kunnen worden toegepast.

Ten slotte dient de beslissing van het diensthoofd over de aanwending van de specifieke methode van gegevensverzameling schriftelijk te gebeuren en met redenen omkleed te worden.

Op het einde van elke maand dient een lijst te worden opgemaakt met een overzicht van alle maatregelen die gedurende die maand door de inlichtingendienst werden uitgevoerd. Deze lijsten moeten de toezichtsorganen in staat stellen haar controletaak naar behoren te vervullen.

Uitzonderlijke methoden

De meest verregaande methoden werden ondergebracht in de categorie van de uitzonderlijke methoden.

Deze uitzonderlijke methoden zijn : de observatie, al dan niet met behulp van technische middelen, in woningen (art. 18/11); de oprichting of het gebruik van een rechtspersoon ter ondersteuning van operationele activiteiten en het gebruik van agenten van de dienst, onder dekmantel van een fictieve identiteit (art. 18/12); de doorzoeking, al dan niet met behulp van technische middelen, van private plaatsen en van woningen, en van gesloten voorwerpen die er zich bevinden (art. 18/13); het openmaken en kennis nemen van een aan de postoperator toevertrouwde post (art. 18/14); het verzamelen van gegevens betreffende bankrekeningen en bankverrichtingen (art. 18/15); het binnendringen in een informaticasysteem, al dan niet met behulp van technische middelen, valse signalen, valse sleutels of valse hoedanigheden met uitsluitsel van de informaticasystemen van de overheid (art. 18/16); het afluisteren, het kennis nemen van en het opnemen van communicaties (art. 18/17).

Hierboven werd reeds vermeld dat, in tegenstelling tot het oorspronkelijke wetsontwerp, in het kader van een betere rechtsbescherming van de betrokken personen, de doorzoeking van private plaatsen ook ondergebracht wordt in deze categorie van uitzonderlijk inlichtingenmethoden.

Aanwending van de uitzonderlijke methoden ?

Uitzonderlijke methoden voor het verzamelen van gegevens kunnen maar gebruikt worden mits naleving van bepaalde voorwaarden opgelegd door dit wetsvoorstel en indien de gewone en specifieke methoden ontoereikend blijken te zijn voor de uitoefening van een inlichtingenopdracht.

Volgens de regels van de proportionaliteit en de subsidiariteit zijn de uitzonderlijke methoden slechts bij uitzondering toegelaten en indien de gewone en specifieke methoden ontoereikend blijken te zijn voor de voortzetting van een inlichtingenopdracht naar aanleiding van een potentiële dreiging, die wettelijk vastgelegd wordt voor zowel de Staatsveiligheid en de A.D.I.V. Conform artikel 18/9 moet er sprake zijn van « ernstige bedreigingen voor de inwendige veiligheid van de Staat en het voortbestaan van de democratische en grondwettelijke orde, de uitwendige veiligheid van de Staat en de internationale betrekkingen en wanneer die bedreigingen betrekking hebben op een activiteit die verband houdt met spionage, terrorisme, hieronder begrepen het radicaliseringproces en de proliferatie zoals gedefinieerd in artikel 8, 1º, » vooraleer de Staatsveiligheid kan overgaan tot het aanwenden van deze vorm van inlichtingenmethoden.

De A.D.I.V. kan daarentegen enkel overgaan tot de uitzonderlijke methoden van gegevensverzameling indien er « ernstige bedreigingen bestaan voor de onschendbaarheid van het nationale grondgebied, de militaire defensieplannen, de vervulling van de opdrachten van de strijdkrachten, of de veiligheid van de Belgische onderdanen in het buitenland en die bedreigingen betrekking hebben op een activiteit zoals gedefinieerd in artikel 11, § 2. »

Uit deze beide omschrijvingen kunnen we afleiden dat er door beide diensten toch belangrijke afwegingen dienen te gebeuren. Er wordt niet alleen vereist dat er een bedreiging moet zijn, maar deze moet bovendien ernstig genoeg zijn. Daarnaast speelt dan nog de vraag of de regels van proportionaliteit en subsidiariteit voldaan zijn. In onze rechtstaat is zo'n grondige evaluatie van deze verschillende elementen noodzakelijk om de schending van de grondwettelijk gewaarborgde rechten van de burgers te voorkomen.

Bovendien moet het diensthoofd, vooraleer hij de machtiging geeft om de maatregel uit te voeren, de commissie inlichten en het voorafgaand eensluidend advies verkrijgen van deze commissie, die daarbij onderzoekt of de vraag van het diensthoofd voldoet aan alle wettelijke bepalingen met betrekking tot het aanwenden van die uitzonderlijke methode tot gegevensverzameling en aan de principes van proportionaliteit en subsidiariteit. Zonder toestemming van de commissie is het toepassen van de maatregel wettelijk verboden.

De commissie dient binnen de drie werkdagen na de ontvangst van het voorstel tot machtiging haar eensluidend advies te verlenen. Wordt na deze termijn nog steeds geen advies uitgebracht dan kan het diensthoofd zich tot zijn voogdijminister wenden, die alsnog kan beslissen om tot de beoogde methode over te gaan.

Het wetsvoorstel wijkt in die zin af van het wetsontwerp, dat de termijn voor de Commissie om haar eensluidend advies te verlenen, vastgelegd wordt op drie werkdagen, in plaats van vijf dagen, verlengbaar met 48 uur. Deze laatste mogelijkheid tot verlenging wordt niet meer voorzien, anders kon de Commissie een week lang onwillig blijven, wat in de inlichtingenmaterie de effectiviteit van een gevraagde maatregel ernstig kan aantasten.

Een negatief advies van de commissie is echter definitief en kan niet door de minister worden hervormd. Tenzij de werking van de commissie te wensen overlaat, zou de situatie waarbij de minister over de toepassing van de maatregelen beslist zeer uitzonderlijk moeten blijven.

Het wetsvoorstel voorziet ook in een regeling voor gevallen van uiterste hoogdringendheid. Wanneer deze situatie zich voordoet, kan het diensthoofd zich richten tot de voorzitter van de commissie, die zijn eensluidend advies moet verlenen. In geval de voorzitter niet onmiddellijk een advies uitbracht of kon uitbrengen, richt het betrokken diensthoofd zich naar de bevoegde voogdijminister, die al dan niet de toelating kan geven tot het aanwenden van de gevraagde uitzonderlijke methode.

In het geval van uiterst dringende noodzakelijkheid, kan de methode slechts voor 48 uur worden uitgeoefend.

De machtiging zelf moet schriftelijk zijn en gedagtekend worden, maar tevens worden, net zoals in het aanvankelijke wetsontwerp heel wat bijkomende voorwaarden bepaald, waaraan deze machtiging — op straffe van onwettelijkheid — moet voldoen. Het voorstel tot machtiging moet de aard van de ernstige bedreigingen vermelden, de redenen waarom het gebruik van een uitzonderlijke methode onontbeerlijk is, ten aanzien van welke personen, voorwerpen, plaatsen, gebeurtenissen of informatie men de methode wil uitvoeren, de technische middelen die gebruikt worden om de uitzonderlijke methode uit te oefenen, de periode van de duur van de uitzonderlijke methode en de namen van de betrokken inlichtingenofficieren.

Hieruit volgt dat, wanneer een machtiging niet aan alle voorgeschreven normen voldoet, de commissie geen eensluidend advies kan verlenen, gelet op het feit dat ze de wettelijkheid van de machtiging moet nagaan.

Met het oog op de controle van de wettelijkheid, voorziet het wetsvoorstel ook in het doorsturen van de machtigingsaanvraag, het eensluidend advies en de beslissingen tot verlenging of beëindiging van de methode aan het Vast Comité I.

Behoudens de regeling voor de uiterste hoogdringendheid, kan de uitzonderlijke methode gemachtigd worden voor een periode van twee maanden en is die verlengbaar met twee maanden. De verlenging moet voldoen aan dezelfde voorwaarden als het oorspronkelijk machtigingsvoorstel. Indien er een tweede en volgende verlenging noodzakelijk lijkt, moeten er bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die de verdere verlenging van de maatregel noodzakelijk maken.

Samengevat achten de auteurs het dan ook onontbeerlijk dat een wet de twee inlichtingen- en veiligheidsdiensten zou toelaten specifieke methoden, of in bijzondere gevallen uitzonderlijke methoden, aan te wenden, naargelang de ernst van de dreiging en de aantasting die zij inhoudt van de fundamentele rechten van de personen die het voorwerp uitmaken van een bewaking door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en rekening houdend met de principes van subsidiariteit en proportionaliteit en met voldoende en afdoende garanties tegen elke mogelijke vorm van misbruik.

VI. De methoden voor onderschepping van de telecommunicaties

Wat betreft de onderschepping van telecommunicatie is het voorstel geïnspireerd op de wet van 30 juni 1994 betreffende de identificatie, de opsporing, de lokalisatie, het afluisteren, kennisnemen en opnemen van privé-communicatie en -telecommunicatie, gewijzigd bij de wet van 10 juni 1998.

Hieruit volgt dat enerzijds de bewakingsmaatregelen dezelfde zullen zijn als deze bedoeld in de wet van 30 juni 1994 en dat anderzijds het concept « communicatie » hetzelfde is.

Wat het begrip « communicatie » betreft, kan verwezen worden naar de definitie in de memorie van toelichting van de wet van 10 juni 1998 tot wijziging van de wet van 30 juni 1994 die op haar beurt verwees naar de definitie in artikel 68, 4º, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven : « elke overbrenging, uitzending, of ontvangst van tekens, seinen, geschriften, beelden, klanken of gegevens van alle aard, per draad, radio-elektriciteit, optische seingeving of een ander elektromagnetisch systeem », aangevuld met de communicaties per GSM, mobilofoon, telex, fax of de elektronische overbrenging van gegevens per computer of computernetwerk.

De toelichting bij het eerste artikel zoals uiteengezet in de memorie van toelichting van de wet van 30 juni 1994 stelt : « Communicatie (...) is privé wanneer ze niet bestemd is om door iedereen gehoord of ontvangen te worden » Dezelfde toelichting verduidelijkt dat « de termen « communicatie » (en « telecommunicatie ») worden aangewend in hun gebruikelijke betekenis en een ruime draagwijdte hebben. Zij omvatten elke taaluiting, hetzij mondeling of niet mondeling, hetzij rechtstreeks of op afstand, ongeacht het aantal betrokkenen. Zo worden ook monologen of het inspreken of laten afdraaien van een dictafoon bedoeld, naast telegrammen, telex, telefax en elektronische gegevensoverdracht in computers en computernetwerken. Men kan het concept « communicatie » als overkoepelend beschouwen.

Het wetsvoorstel verwijst overigens naar het begrip elektronische communicatienetwerk van de wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie om de dragers en de verschillende technische systemen voor het overbrengen van communicatie te definiëren.

Bovendien moet worden opgemerkt dat artikel 259bis van het Strafwetboek, ingevoegd bij de wet van 30 juni 1994, op dit voorstel van toepassing is : « is strafbaar elk lid van de veiligheidsdienst die overgaat tot het afluisteren, het kennisnemen of het opnemen buiten de voorwaarden die bepaald zijn door deze wet of die welk toestel dan ook met dit doel installeert ».

In het Groothertogdom Luxemburg wordt deze materie geregeld bij de wet van 26 november 1982, gewijzigd op 30 mei 2005, waardoor de artikelen 88-1, 88-2, 88-3 en 88-4 worden ingevoerd in het Wetboek van strafvordering; in Duitsland door het « Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses », de zogenaamde « Wet G10 » van 13 augustus 1968; in Nederland door de « Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten » van 7 februari 2002; in Groot-Brittannië door de « Regulation of Investigatory Powers act 2000 »; en in Frankrijk door de wet nr. 91-946 van 10 juli 1991 houdende het geheim van de telecommunicatiecorrespondentie, gewijzigd op 9 juli 2004.

VII. Toezicht en controle

Het uitbreiden van de methoden tot inlichtingenverzameling doet het gevaar ontstaan dat het recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer door de overheid wordt bedreigd. Daarom is een aangepaste controle vereist. Het wetsvoorstel voorziet in een controlesysteem om zo veel mogelijk de bescherming van de fundamentele rechten te verzekeren.

Het is de specifieke betrachting van de auteurs van het wetsvoorstel — en voordien van de auteurs van het wetsontwerp onder de vorige zittings periode — om een strikte externe controle op de toepassing van deze specifieke en uitzonderlijke methoden voor het verzamelen van gegevens te organiseren.

Hierbij moet de hierboven vermelde rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens worden gevolgd, gegeven het feit dat door de aanwending van de methoden de persoonlijke levenssfeer door het openbaar gezag wordt geschonden.

Om deze reden werd geopteerd voor een controlesysteem dat zoveel mogelijk waarborgen biedt om aldus de bescherming van de rechten van de burger te verzekeren, ter zake verwijzend naar de vaststelling van het Hof in de zaak Klass t. Duitsland volgens dewelke « de bewaking een controle in drie stadia kan ondergaan, op het moment dat ze bevolen wordt, terwijl ze uitgevoerd wordt of nadat ermee is opgehouden. »

Er worden bijgevolg twee mechanismen voorzien voor het uitoefenen van de controle tijdens de drie hierna vermelde stadia :

— een controle, die met de besluitvorming en de uitvoering van de methode gepaard gaat,

— en een controle wanneer de uitvoering van de methode beëindigd is.

Het wetsvoorstel voegt derhalve twee nieuwe hoofdstukken in de organieke wet in :

— een hoofdstuk IVbis betreffende de bestuurlijke commissie belast met het toezicht op de specifieke en uitzonderlijke methoden voor het verzamelen van de gegevens door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

— en een hoofdstuk IVter betreffende de controle a posteriori van de specifieke en uitzonderlijke methoden voor het verzamelen van de gegevens door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

Het toezicht wordt enerzijds aan een commissie belast met het toezicht op de aanwending van de specifieke en uitzonderlijke methoden voor het verzamelen van gegevens door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten toevertrouwd. Anderzijds wordt er ook een specifieke rol weggelegd voor het Vast Comité I met betrekking tot de a posteriori controle op de aanwending van de specifieke en uitzonderlijke methoden voor het verzamelen van gegevens.

A. De Commissie

A.1. Samenstelling

De Commissie bestaat uit drie leden met de hoedanigheid van magistraat. Meer bepaald is de Commissie samengesteld uit een onderzoeksrechter, een zittende magistraat en een magistraat van het openbaar ministerie. Voor elk van hen wordt in een plaatsvervanger voorzien. Om lid te kunnen worden van de Commissie moet men bovendien aan verschillende voorwaarden voldoen, zoals ten volle veertig jaar oud zijn, een nuttige ervaring hebben van ten minste vijf jaar met betrekking tot het werk van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en over een veiligheidsmachtiging beschikken van het niveau « Zeer geheim » krachtens de wet van 11 december 1998 betreffende de classificatie en de veiligheidsmachtigingen, veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen. De voorzitter moet een voldoende kennis hebben van beide landstalen en de twee andere leden moeten elk uit een andere taalgroep komen. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel ook enkele onverenigbaarheden ten aanzien van de leden van de Commissie. Ze mogen geen verkozen openbaar mandaat uitoefenen en geen enkele betrekking of activiteit, openbaar of privé, uitoefenen die de onafhankelijkheid of de waardigheid van de functie zou kunnen aantasten. Daarnaast mogen ze in de vijf jaar voorafgaand aan het aanvaarden van de functie geen lid zijn geweest van het Vast Comité P of het Vast Comité I, noch van de politie of een inlichtingen- en veiligheidsdienst.

De functie loopt gedurende vijf jaar en deze termijn is twee maal hernieuwbaar. De leden werken onafhankelijk ten opzichte van het korps van herkomst.

A.2. Taak

De Commissie krijgt als taak toezicht te houden op de aanwending van de specifieke en uitzonderlijke methoden door de inlichtingendiensten.

De tussenkomst van de Commissie verschilt echter naar gelang de inlichtingendienst gebruik maakt van een specifieke of een uitzonderlijke methode van gegevensverzameling. Bij de specifieke methoden zal de controle achteraf plaatsvinden, terwijl de inlichtingendiensten geen enkele uitzonderlijke methode zullen kunnen uitoefenen zonder de voorafgaande toestemming van de Commissie.

A.2.1. De specifieke methoden voor het verzamelen van de gegevens

Daar het absoluut noodzakelijk is een zekere soepelheid in de operationele werking van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten toe te laten, gezien een te zware procedure ze zou lam leggen, vereist de controle van de specifieke methoden voor het verzamelen van gegevens geen voorafgaande goedkeuring van de commissie. Laten we eraan herinneren dat deze methoden in ieder geval onderworpen zijn aan de subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen.

Niettemin worden er voor de specifieke methoden voor het verzamelen van gegevens op het einde van elke maand door iedere dienst lijsten opgemaakt en aan de commissie overgezonden opdat die haar opdracht van toezicht zou kunnen uitoefenen.

Om het voor de commissie mogelijk te maken haar controle op een wezenlijke en doeltreffende wijze uit te voeren, werd het wetsvoorstel aangevuld door de inhoud van de aan de commissie bezorgde lijsten nader te omschrijven. Deze lijsten moeten onder meer vermelden :

— de aard van de specifieke methode die wordt aangewend;

— de graad van de ernst van de bedreiging die de specifieke methode voor het verzamelen van gegevens wettigt.

— naargelang het geval, de natuurlijke of rechtsperso(o)n(en), de verenigingen en groeperingen, de voorwerpen, de plaatsen, de evenementen en de informatie die aan de specifieke methode onderworpen zijn;

— het gebruikte technische middel;

— de periode gedurende welke de specifieke methode mag worden gebruikt.

Het voorstel beantwoordt op deze wijze aan de opmerking die de Raad van State deed over de inhoud van deze lijsten, in zijn advies op het wetsontwerp dat de regering had ingediend onder de vorige zittingsperiode.

De commissie kan bovendien haar controle op ieder ogenblik uitvoeren en kan hiertoe de plaatsen waar de gegevens betreffende de specifieke methoden worden ontvangen of bewaard, betreden, zich alle stukken, nuttig voor haar controle, toe-eigenen en de leden van de die



Terug naar het overzicht