Hugo Vandenberghe

Naar een objectieve en redelijke verantwoording. Tussenkomst in debat stemming aanbevelingen Koninklijke Dotaties
(09-07-2009)

Met het verslag over de werkzaamheden van de werkgroep Dotaties aan de leden van de koninklijke familie is een belangrijke stap gedaan in de ontwikkeling van een visie op de rol, organisatie en positie van de monarchie in België alsmede op de financiële verplichtingen die het land wenst te aanvaarden voor de werking ervan.

Ik dank dan ook de leden van de werkgroep voor de constructieve samenwerking gedurende de elf gehouden vergaderingen. Ik dank ook de verschillende experts die we hebben gehoord, namelijk de heer Herman Matthijs, mevrouw Katrin Stangherlin, de heer André Alen, de heer Marc Verdussen, de heer Willem Konijnenbelt en de heer Luis Maria Diez-Picazo.

Alvorens nader in te gaan op de aanbevelingen, wens ik nog even terug te komen op enkele bestaansredenen van de werkgroep. Het behandelde onderwerp betreft immers geen geval van politique politicienne. Integendeel, deze werkgroep is tot stand gekomen in het zog van een breder maatschappelijk debat over het statuut en de plaats van de monarchie in de moderne rechtstaat en, meer specifiek wat de opdracht van de werkgroep betrof, over de bestaanbaarheid van een dotatiesysteem met de uitoefening van professionele activiteiten door bepaalde leden van koninklijke familie. Meer in het algemeen vraagt de publieke opinie meer klaarheid over de hoedanigheid van de leden van de koninklijke familie die in de toekomst recht zouden kunnen hebben op een dotatie.

Elke bijzondere omstandigheid werd aangegrepen om dit punt ter discussie te stellen. Ik verwijs bijvoorbeeld naar de ophef enkele maanden geleden over de verhoging van het geheel van de dotaties en de Civiele Lijst met 6% in een tijd van crisis en op een ogenblik dat in vele gezinnen onzekerheid heerst over hun professionele en financiële toekomst. De verhoging was een gevolg van de koppeling van de desbetreffende bedragen aan de index van consumptieprijzen. Dat punt werd inmiddels geregeld bij de wet van 22 december 2008, die de bedragen koppelt aan de gezondheidsindex en niet meer aan de index van de consumptieprijzen. Bovendien werd bij deze wet de manifest ongrondwettelijke regel van artikel 5 van de wet van 16 november 1993 opgeheven. Dat artikel bepaalde dat de Civiele Lijst om de drie jaar wordt geherwaardeerd, wat in strijd is met artikel 89 van de Grondwet.

De afgelopen maanden en jaren werd ook dikwijls stilgestaan bij het feit dat de dotaties en het aantal personen die er recht op hebben, nog nooit zo hoog zou geweest zijn als vandaag. Een korte historische kanttekening, rekening houdend ook met de eigen bijdrage van college Delpérée, kan dit verklaren.

Vooreerst is alleen de Civiele Lijst, met andere woorden dat deel van de totale toelage dat door de Staat ter beschikking wordt gesteld van de koning teneinde zijn constitutionele opdracht in alle onafhankelijkheid te vervullen, opgenomen in artikel 89 van de Grondwet. In weerwil van dit artikel, dat bepaalt dat de Civiele Lijst wordt vastgelegd bij het begin van een regering en voor de duur ervan, is de Civiele Lijst meermaals aangepast in een lopende regeerperiode, met name in 1927 om een antwoord te bieden op de muntdevaluatie en het niet naleven van bepaalde halve indexsprongen en later tijdens de regeerperiode van Koning Boudewijn.
M. Hugo Vandenberghe (CD&V), corapporteur. –

Een laatste regeling betreffende de Civiele Lijst was de wet van 16 november 1993, die werd aangenomen nadat Koning Albert op 9 augustus 1993 de eed had afgelegd. Professor Matthijs wees er tijdens een hoorzitting terecht op dat de Civiele Lijst eigenlijk vóór de eedaflegging moet worden vastgelegd. De wet van 1993, die naast de vaststelling van de Civiele Lijst ook voorzag in een dotatie voor Koningin Fabiola en Prins Filip, kwam tot stand na de dood van Koning Boudewijn, een periode waarin bij de bevolking zeer veel sympathie voor de monarchie bestond.

Anders dan voor de Civiele Lijst is van de dotaties in de Grondwet geen spoor terug te vinden. Er kan over worden geredetwist of dat het gevolg is van het feit dat de Belgische constituante in 1830-1831 eigenlijk nog geen keuze had gemaakt tussen een republiek en een monarchie, en er dus a fortiori nog geen sprake was van een koninklijke familie en eventuele vergoedingen. Het is niet duidelijk of het om een vergetelheid ging of dat integendeel de uitbreiding van de toelage tot leden de koninklijke familie niet was gewenst.

Hoe dan ook, werd in 1853 aan de toekomstige Leopold II naar aanleiding van zijn achttiende verjaardag een dotatie toegekend. Sindsdien bestaat er een wettelijke basis voor de dotaties. Nadien kregen ook andere leden van de koninklijke familie, evenals als weduwen van de koningen en de prinsen, een dotatie.

Onder meer professor Verdussen is ervoor gewonnen om de dotaties of minstens de mogelijkheid tot de toekenning ervan, een grondwettelijke basis te geven. Dat voorstel werd door de werkgroep afgewezen, te meer daar artikel 89 niet voor herziening vatbaar is. Wel was men het erover eens dat de dotaties hoegenaamd niet ongrondwettig zijn. In de wet van 16 november 1993 werd op basis van artikel 179 van de Grondwet beslist een dotatie aan Koningin Fabiola en Prins Filip te geven. Er werd bepaald dat geen pensioen, geen gratificatie ten laste van de Staatskas kan worden toegekend dan krachtens een wet.

Een wettelijke basis is er voor de dotaties altijd geweest. Wel moet worden vastgesteld dat er geen grondwettelijke verplichting bestaat om dotaties te verlenen. Er kan niet in alle gevallen worden vastgesteld of het nu om een grondwettige gewoonte gaat of niet. In het verleden werd vaak de hypothese geopperd dat de meerderjarig geworden vermoedelijke troonopvolger een dotatie krijgt. Voor Prins Filip gebeurde dat een geruime tijd na zijn meerderjarigheid. Opmerkelijk is dat rond 2000, na het huwelijk van Prins Filip, ook een dotatie werd toegekend aan Prinses Astrid en kort daarna ook aan Prins Laurent.

De uitbreiding in de breedte van het systeem van de toekenning van dotaties, zonder dat hiervoor algemene criteria bestonden, gebeurde met een gewone wetswijziging. Het ging zelfs om een optioneel bicamerale procedure onder artikel 78 van de Grondwet. Hierdoor rezen enkele juridische problemen met betrekking tot de interpretatie van niet alleen artikel 77, maar ook van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet.

Het was noodzakelijk om op termijn een objectieve en redelijke verantwoording te vinden voor de omstandigheden die bepalen of al of niet een dotatie aan een lid van de koninklijke familie wordt toegekend.

Het afwijzen door de meerderheid van de leden van de werkgroep van het invoegen van het dotatiesysteem in de Grondwet betekent dan ook niet dat de leden van de werkgroep ongevoelig zijn voor het risico verbonden aan een gebrek aan regelgeving. Daarom hebben ze het afbakenen van duidelijk vooraf bepaalde grenzen als aanbeveling aan de regering vooropgesteld.

In dit kader kan worden verwezen naar de Nederlandse Wet financieel statuut Koninklijk Huis van 1972, die als rechthebbende van een uitkering niet alle in de Wet lidmaatschap Koninklijk Huis van 2002 opgesomde personen opneemt, doch enkel de Koning en de echtgenoot of echtgenote van de Koning, de vermoedelijke opvolger van de Koning en diens echtgenote of echtgenoot en de Koning die afstand heeft gedaan en diens echtgenote of echtgenoot. De werkgroep heeft het nodig geacht hieraan uitdrukkelijk de weduwe of de weduwnaar van de Koning en van de vermoedelijke troonopvolger toe te voegen.

Een ander door de deskundigen aangehaald probleem dat nauw verbonden is met het dotatiesysteem, is de kwestie van de transparantie, als substantieel beginsel eigen aan elke rechtsstaat.

Men kan benadrukken dat niet alleen de koninklijke familie wordt betoelaagd via een dotatiesysteem. Dat is ook het geval voor de wetgevende kamers, de politieke partijen, het Grondwettelijk Hof, het Rekenhof, de Hoge Raad voor justitie, het College van federale ombudsmannen, het Vast Comité P, het Vast Comité I, de Verenigde Benoemingscommissies voor het notariaat en de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

Er bestaan substantiële verschillen tussen de dotaties aan de leden van de koninklijke familie en de andere dotaties. Hoewel in al deze gevallen om reden van noodzakelijke onafhankelijkheid werd gekozen voor dotaties en niet voor subsidies, die een bestedingsafhankelijkheid meebrengen, betreft het, behalve voor de Koning, dotaties voor de werkingskosten.

Een deel van de dotatie voor de leden van het koningshuis kan worden beschouwd als een bezoldiging. Voor de dotaties aan de politieke partijen is parlementaire controle ingebouwd en voor andere vormen van dotaties bestaat op zijn minst de verplichting een jaarlijks werkingsverslag openbaar te maken.

Dat de Civiele Lijst ontsnapt aan enige parlementaire of andere controle is terecht verdedigbaar, vanuit het beginsel van de onafhankelijkheid van de Koning ten aanzien van de wetgevende macht. Trouwens, bijna 70% van het bedrag van deze lijst zijn personeelskosten. De summiere weergave van de bestedingen op www.monarchie.be kan in beginsel als leidraad dienen. De andere leden van het koningshuis zijn geen gestelde lichamen in die zin en zijn dan ook niet onderhevig aan de logica van de scheiding der machten, zodat een verbetering van de transparantie inzake de besteding van de geldsommen van de dotaties niet alleen kan worden beschouwd als een daad van goed bestuur, maar ook een einde kan maken aan allerlei speculaties over onheuse besteding en ongerechtvaardigde verrijking.

Het begrip dotatie kan niet worden gedenatureerd wanneer de criteria van de dotatie zijn: een totaal bedrag bestemd voor niet-toegewezen uitgaven zonder externe controle. Dan kan het ook niet de bedoeling zijn dat het verlenen van de dotatie aan het koningshuis afhankelijk wordt gemaakt van voorafgaande en a posteriori controle.

De werkgroep heeft er dan ook voor gekozen om, met respect voor de aard van het begrip dotaties en rekening houdend met het gezonde karakter van de koninklijke dotatie, een regeling te maken die duidelijkheid schept over het deel dat beschouwd wordt als bezoldiging, waarvan de besteding vrij is, en het deel dat beschouwd wordt als werkingskosten, waarop het toezicht wordt georganiseerd door de eerste voorzitter van het Rekenhof.

De werkgroep heeft dan ook gekozen voor een oplossing die een antwoord biedt op twee pertinente maatschappelijke vragen, door het deel bezoldiging te bepalen op basis van een vast en verifieerbaar bedrag, namelijk de vergoeding van een topmagistraat of een hoge openbare ambtenaar. Aangezien dit deel tot de persoonlijke levenssfeer van het betrokken lid van het koningshuis behoort, spreekt het voor zich dat de besteding ervan niet onderworpen is aan openbaarmaking en controle. Voor het saldo geldt het beginsel van de transparantie, meer bepaald de controle a posteriori, zoals uit de aanbevelingen 1 en 10 blijkt. Het spreekt eveneens voor zich dat de dotatie niet meer kan worden toegekend indien de betrokkene een betaalde functie uitoefent. Dit wil evenwel niet zeggen dat, wanneer het betrokken lid van de koninklijke familie onbetaalde taken van algemeen belang op zich neemt, het daarvoor niet vergoed kan worden. Dit volgt uit de combinatie van aanbevelingen 8 en 9.

Gelet op het feit dat voor het bedrag van de dotatie een objectieve en redelijke verantwoording moet bestaan, kan het ook niet langer dat de dotatie van een echtgenoot of echtgenote van het overleden staatshoofd, van wie de taken van algemeen belang langzamerhand verminderen, hoger is dan de dotatie die aan het vermoedelijk toekomstige staatshoofd wordt toegekend.

Deze transparantie en de daarmee verbonden vraag naar objectieve verantwoording van de bedragen van de dotaties past in de algemene tendens in de behandeling van de andere Europese koningshuizen. Sinds de wet van 22 november 1972 kent Nederland bijvoorbeeld het onderscheid tussen een deel beschouwd als salaris, hoewel het zo niet uitdrukkelijk wordt genoemd, en een deel beschouwd als onkostenvergoeding. Bovendien kreeg het rapport-Zalm van februari 2009, dat zorgt voor merkbaar meer transparantie, bijval van alle betrokken regeringskabinetten.

Een uitvoerige financiële verantwoording en controle van de totale kosten van het koningshuis, zoals die gelden voor alle begrotingscontroles en die in Nederland door de Algemene Rekenkamer worden uitgevoerd, zal in ons land wellicht vanaf 2010 gelden. Het gaat hier zowel over de enge kosten van de monarchie, inclusief het functioneren ervan, waarvan de Thesaurie van de Koning de beheerder is, als over de kosten van het handelen van de leden die optreden voor het koningshuis bij staatsbezoeken of die andere taken vervullen.

We moeten bovendien vermelden dat het in het Verenigd Koninkrijk en Denemarken al enige tijd de gewoonte is dat het koningshuis een jaarverslag uitbrengt met een overzicht van de bestedingen. Dit systeem wordt voor de dotaties in ons land op twee manieren overgenomen: door de voornaamste rubrieken van de rekening van de dotatie bekend te maken, enerzijds, en door jaarlijks een verslag van de activiteiten van algemeen belang van de leden van de koninklijke familie bekend te maken, anderzijds. Voor de volledigheid moeten we ook opmerken dat in Spanje de begroting voor het koninklijk huis door het Rekenhof wordt gecontroleerd op overschrijdingen. Een dergelijke controle op het deel werkingskosten van de dotaties wordt aanbevolen.

Het resultaat dat werd bereikt is mede geïnspireerd door het objectiveren van de discussie in het licht van een algemene rechtsvergelijking. Daaruit kan worden afgeleid dat de bedragen die nu ter beschikking worden besteld voor het functioneren van de constitutionele monarchie zeker in de lijn liggen van wat in andere landen gangbaar is.

Tot slot wil ik nog ingaan op de dotaties aan de vermoedelijke troonopvolger. De dotatie moet de vermoedelijke troonopvolger in staat stellen de functies waar te nemen die hij of zij in overleg met de regering vervult. De regering is constitutioneel verantwoordelijk voor de koning. De regering is niet politiek verantwoordelijk voor de werking van het koninklijk huis, maar de afgelopen jaren is de wens ontstaan dat het gebruiken en het invullen van de verplichtingen die daaruit voortvloeien, in overleg met de regering gebeurt.

De werking van de constitutionele monarchie werd altijd door een evolutie gekenmerkt. De teksten bleven dezelfde, maar de invulling veranderde. In het Verenigd Koninkrijk gebeurde dit zonder teksten. De Belgische interpretatie beantwoordt aan een actueel maatschappelijke invulling van het begrip constitutionele monarchie. Deze aanbevelingen voor de invulling van de dotaties zijn een nieuwe stap in de richting van een werking van het koninklijk huis die volledig beantwoordt aan de grote democratische gevoeligheid sinds 1830. De Grondwet van 1831 was trouwens een Europees voorbeeld op dit punt. De discussies die daarover werden gevoerd, de dotaties en later de Civiele Lijst en eventueel de werking van de Koninklijke Schenking zullen het debat verzakelijken en objectiveren. Zo zal iedereen met kennis van zaken zijn standpunt inhoudelijk kunnen invullen.


Terug naar het overzicht van dit plenair debat